Un siècle après les premières discussions sur la fiscalité internationale au sein de la Société des Nations, Martin Hearson, de l’ICTD, estime que la gouvernance fiscale mondiale se trouve à un tournant majeur. Ce blog est le premier d’une série d’articles publiés cette semaine, dans la perspective d’une conférence de l’ICTD visant à faciliter les débats critiques sur l’avenir de la coopération multilatérale. Rejoignez le débat en vous connectant à la retransmission en direct de la conférence de l’ICTD.
Le moment présent
Alors que les négociations sur les « deux piliers » du Cadre inclusif de l’OCDE sur les défis fiscaux de la numérisation touchent à leur fin, on a le sentiment que les dix années d’expérience en matière d’inclusivité n’ont pas répondu aux attentes. Cette impasse a été résolue par une solution complexe et insatisfaisante, imposée à la quasi-unanimité grâce à une forte pression diplomatique. Bien que le résultat comprenne de nombreux changements destinés à prendre en considération les pays à faible revenu, ces derniers ne bénéficient que d’une faible redistribution, d’une plus grande complexité et d’un coût considérable en termes de souveraineté fiscale. L’un des quatre pays retardataires, le Kenya, y a désormais adhéré, apparemment comme condition aux négociations commerciales avec les États-Unis. Il me semble peu probable que le Pilier Un soit largement mis en œuvre dans la pratique dans les pays à faible revenu, car pour beaucoup d’entre eux, il n’apporte pas assez de revenus. Il est également peu probable que l’OCDE tente à nouveau une démarche aussi ambitieuse, mais il existe une réelle ambition de réexaminer le consensus historique.
Cette ambition peut-elle être satisfaite à l’ONU ? L’actuel Comité d’experts sur la fiscalité est de plus en plus enclin à emprunter une voie différente de celle de l’OCDE, ce qui oblige la majorité des pays en développement à adopter des positions soutenues contre la volonté de la minorité des membres des pays de l’OCDE. Toutefois, les nouvelles dispositions du Modèle de convention des Nations Unies ne deviendront des lois que si les parties à la convention sont disposées à les accepter. Depuis des décennies, les pays à faible revenu réclament la création d’un organe fiscal intergouvernemental des Nations Unies, une aspiration chaque fois étouffée par des marchandages et des pressions diplomatiques – jusqu’à l’année dernière. Bien qu’il existe divers points de vue sur ce qu’un nouvel organe des Nations Unies pourrait et devrait réaliser, personne avec qui je me suis entretenu n’est confiant quant à l’orientation que prendront les discussions.
Dépendance en matière d’orientation et moments de changement radical
Le concept de moment critique est issu de la tradition de science politique de l’institutionnalisme historique, qui se préoccupe de la notion selon laquelle les institutions, une fois créées, sont dépendantes en matière d’orientation et résistantes au changement. Faute de pouvoir les modifier en profondeur, les acteurs qui cherchent à les réformer en sont réduits à des stratégies progressives telles que la réinterprétation graduelle des règles ou la superposition de nouvelles règles à celles qui existent déjà.
Le régime fiscal international est souvent considéré comme un excellent exemple de dépendance en matière d’orientation. Philipp Genschel et Thomas Rixen attribuent sa résistance à trois facteurs : les coûts irrécupérables des États dans de nombreuses conventions bilatérales et de lois nationales basées sur les normes de l’OCDE ; l’absence d’une « alternative plausible » ; et le désir de préserver un biais de distribution inhérent en faveur des États de l’OCDE. Dans le même esprit, Todd Tucker et moi-même avons expliqué la marche de plusieurs décennies vers l’arbitrage des conventions fiscales en termes de stratégies de changement progressif ; d’autres ont mis l’accent sur la résilience du principe de pleine concurrence.
L’exception à cette image de stabilité dans l’institutionnalisme historique est un moment perturbateur appelé « moment critique », défini de manière quelque peu abrupte comme « des périodes relativement courtes au cours desquelles il existe une probabilité sensiblement accrue que les choix des acteurs affectent le résultat qui les intéresse ». À ce moment-là, de nombreuses possibilités qui seraient autrement fermées s’ouvrent soudain. En règle générale, un moment critique peut être un moment de crise, lorsque les institutions existantes ne sont pas en mesure de surmonter un défi urgent : la crise financière de 2007-2009, par exemple, a entraîné des modifications de l’orthodoxie de la politique économique et à une reconfiguration des accords de gouvernance mondiale.
Sommes-nous à un tournant décisif ?
Le régime centré de l’OCDE subit des pressions depuis 2008, en raison de l’évolution de la dynamique du pouvoir mondial, du défi de la numérisation et de la place de l’évasion et de la fraude fiscales dans le paysage politique. Sur le plan institutionnel, la réponse des États de l’OCDE a été de s’ouvrir, du moins en principe : tout d’abord, ils ont renoncé à leur oligopole en ouvrant progressivement la franchise normative, d’abord au sein du G20, puis au-delà ; ensuite, ils ont ouvert la boîte de Pandore de la répartition des droits d’imposition, en reconnaissant explicitement leur l’intention d’accorder une plus grande part aux États dans lesquels les multinationales vendent leurs biens et leurs services. Par ailleurs, une nouvelle vague de soutien de la part des donateurs signifie que les pays à faible revenu sont plus engagés que jamais dans les normes fiscales internationales et qu’ils développent des capacités de négociation plus fortes ; dans le même temps, ils sont confrontés à des pressions fiscales résultant de l’inflation mondiale, de la pandémie et des paiements de la dette souveraine.
Le résultat est, à mon avis, irréversible. Des attentes ont été formulées à la fois pour que les pays non membres de l’OCDE soient présents à la table des négociations, et pour que les questions qui les préoccupent, notamment l’obtention d’une plus grande part des droits d’imposition et la simplification d’instruments fiscaux complexes, soient prises en considération. L’essor des taxes sur les services numériques montre que certains États estiment que le consensus international actuel n’en vaut pas la peine. Cependant, tout espoir de modifier de manière significative ce consensus s’est récemment heurté à un obstacle qu’il n’était peut-être pas difficile d’anticiper : les États membres de l’OCDE ne sont pas disposés à accepter de changements significatifs qui seraient réalisés à leur détriment. En effet, les modifications apportées aux normes de l’OCDE en matière d’impôt sur les sociétés depuis 2008 peuvent être considérées comme une tentative de préserver leur structure historique par le biais de modestes mesures d’adaptation.
Une recette pour une réforme portée par les pays à faible revenu
Quel est le potentiel de ce moment ? Nous devons commencer par ce qui me semble être la contrainte structurelle primordiale. Il n’existe aucune perspective de consensus profond, universel et solide sur la réforme des normes fiscales internationales, que ce soit à l’OCDE, à l’ONU ou ailleurs. En d’autres termes, toute réforme doit faire l’objet d’un compromis sur l’un de ces trois aspects : elle doit être superficielle et modeste ; elle doit omettre certains pays ; ou elle doit être douce et non contraignante.
Face à cette contrainte, quatre conditions me semblent devoir être réunies pour une rupture significative avec le passé :
Premièrement, les pays à faible revenu doivent désormais faire partie des décideurs des programmes de travail. Ils n’ont défini les termes de la négociation dans aucun des grands processus menés par l’OCDE à ce jour. À un niveau plus restreint, il s’agit d’identifier les changements souhaitables des normes internationales, de constituer une coalition et de choisir un lieu institutionnel pour les promouvoir. Le modèle de convention des Nations Unies devient déjà un tel cadre, avec de plus en plus de changements adoptés à l’initiative des pays à faible revenu. Cependant, il serait erroné de penser que les programmes de travail doivent toujours être fixés dans les forums multilatéraux. Comme les pays de l’OCDE le savent si bien, un moyen efficace d’exercer une influence est d’agir d’abord au niveau unilatéral ou régional.
Deuxièmement, il convient de renoncer à l’ambition d’un consensus profond et universel. Un monde dans lequel les pays doivent choisir entre des normes mondiales et des mesures unilatérales est inévitablement biaisé en faveur des pays qui ont passé un siècle à construire les premières. À la place du multilatéralisme, l’ambition devrait être celle d’un pluralisme encadré : soutenir les pays qui souhaitent développer des approches différentes de la fiscalité, en minimisant les frictions entre eux. Le chevauchement de plusieurs normes peut sembler une solution à la complexité. Cependant, s’il est bien encadré, il pourrait produire un paysage plus simple dans l’ensemble : le contenu des règles adoptées par des groupes plus restreints de pays ayant des intérêts communs pourrait être beaucoup plus simple, car la complexité des normes de l’OCDE est en grande partie due aux efforts de maintien à bord d’un si grand nombre d’acteurs différents.
Cette approche est en effet une évolution de la manière dont les États abordaient la gouvernance fiscale mondiale jusqu’à récemment : le travail de définition des problèmes et d’élaboration des solutions n’était pas effectué initialement au niveau multilatéral, mais le rôle de l’OCDE et de l’ONU était plutôt de négocier un compromis entre les positions nationales ou régionales. Là encore, on peut dire que le modèle des Nations Unies a commencé à jouer ce rôle, du moins sur le plan technique. Son article 12A sur les redevances pour services techniques propose un texte et un commentaire normalisés pour une disposition conventionnelle déjà présente dans les traités de nombreux pays à faible revenu. L’article 12B va plus loin en proposant un moyen d’intégrer les taxes sur les services numériques, qui ont déjà commencé à se répandre en tant que mesures unilatérales, dans le régime du traité.
Troisièmement, nous devons examiner attentivement la question de la coopération internationale. Pourquoi les différents pays en ont-ils besoin ? Les coûts de transaction liés à la participation aux processus de normalisation, et à l’adoption de leurs résultats dépasseront les avantages pour différents pays dans différents domaines, ce qui nécessitera des concessions mutuelles. De nombreux pays à faible revenu ne sont pas prêts pour l’échange automatique d’informations, par exemple, mais ont besoin d’une assistance mutuelle pour récupérer les recettes de l’évasion et de la fraude fiscales. Pour certains, d’importantes retenues à la source et des réformes de la TVA pourraient constituer le changement le plus utile dans l’espace numérique. L’impôt sur la fortune et l’impôt de solidarité figurant parmi les priorités de l’agenda politique, de nouveaux besoins de coopération internationale sont susceptibles d’émerger pour les pays qui les adoptent. Les impôts sur le carbone, quant à eux, sont susceptibles de devenir le nouveau centre d’intérêt de la coopération au sein de l’OCDE. Ils pourraient même s’avérer essentiels dans la lutte contre le changement climatique, mais ils ne sont pas encore inscrits à l’ordre du jour politique dans les pays à faible revenu, qui ont peu de chances d’en tirer des revenus.
Enfin, il convient de combler le fossé entre les sphères politique et technique dans l’élaboration de la politique fiscale internationale. Tout au long de mes recherches sur les expériences de négociation des pays à faible revenu, un thème commun est apparu : les dirigeants politiques se désintéressent le plus souvent des questions de fond de la fiscalité internationale, mais leurs interventions occasionnelles peuvent saper les efforts de leurs experts techniques. Cela peut arriver lorsque les décisions d’adhérer à des organismes multilatéraux ou de conclure des traités bilatéraux sont prises sans tenir compte des experts, lorsque les positions de négociation âprement défendues par ces derniers sont annulées par des pressions politiques, ou lorsque des accords conclus au niveau officiel ne sont pas signés et ratifiés. Aux niveaux national et régional, les pays à faible revenu ont besoin d’une collaboration entre les experts qui travaillent sur les normes fiscales internationales et les décideurs politiques dont le soutien leur est indispensable, et auxquels ils devraient être tenus de rendre des comptes. Le mouvement en faveur d’un organisme fiscal intergouvernemental à l’ONU n’a pas été mené par les technocrates qui représentent les pays à faible revenu dans les institutions actuelles de coopération fiscale, mais par d’autres parties de leurs gouvernements. Le résultat de ces délibérations dépendra certainement du degré de coopération, non seulement entre les gouvernements, mais aussi au sein de ceux-ci.
