Alors que le Comité fiscal de l’ONU siège cette semaine dans sa composition actuelle pour la dernière fois, Abdul Muheet Chowdhary examine comment le réformer pour mieux servir les intérêts des pays en développement.
Le Comité fiscal de l’ONU
Au sein du Conseil économique et social des Nations unies se trouve un organe subsidiaire peu connu mais d’une importance vitale, au titre à rallonge de « Comité d’experts de la coopération internationale en matière fiscale », communément appelé Comité fiscal de l’ONU (UNTC).
L’UNTC est chargé d’examiner et de recommander les normes de fiscalité internationale : les règles selon lesquelles sont imposés les non-résidents, et les entreprises multinationales en particulier. Dans un monde où le transfert de bénéfices des multinationales coûterait aux pays jusqu’à 300 milliards de dollars de recettes par an, ces normes sont déterminantes pour permettre aux États de lever les ressources nécessaires au financement du développement durable.
Seul organe normatif logé dans une organisation véritablement universelle, l’UNTC a un rôle crucial à jouer. L’autre instance majeure, l’OCDE, demeure une organisation contrôlée en dernier ressort par 37 des pays les plus riches de la planète. Sa composition étant presque à parité entre pays développés et pays en développement, l’UNTC est le seul organe où existe quelque chose qui s’approche d’un terrain de jeu égal.
Bien moins doté que l’OCDE, l’UNTC a néanmoins fait un travail remarquable, produisant des normes utiles et des orientations pratiques à destination des pays en développement sur la négociation des conventions fiscales bilatérales, les prix de transfert et la fiscalité des industries extractives.
Les dernières sessions du Comité ont connu un regain d’activité, plusieurs de ses membres les plus actifs, tous issus de pays en développement, ayant pris l’initiative de chercher des solutions aux questions brûlantes du moment. Cela n’a été nulle part plus manifeste que sur la fiscalité de l’économie numérisée, sans doute la question la plus importante de la fiscalité internationale aujourd’hui.
Tandis que l’OCDE, avec ses ressources considérables et son secrétariat, peine toujours à trouver une solution praticable et acceptable dans le cadre de son Cadre « inclusif », l’UNTC, bien plus modeste, a formulé une proposition simple et réaliste d’imposition des revenus des services numériques automatisés, entièrement préparée par des membres de pays en développement.
Ces résultats ont été obtenus non pas grâce à la structure de l’UNTC, mais en dépit d’elle, et tiennent à l’énergie et à l’initiative de quelques membres du Comité. Or il est imprudent de s’en remettre à des individus. Ce qu’il faut, c’est une structure qui rende de tels résultats naturels et permette à l’UNTC de réaliser son potentiel. Ce texte avance des recommandations sur la façon dont l’UNTC pourrait mieux remplir son mandat.
Les candidats à la nomination doivent être compétents et engagés
L’UNTC étant un organe porté par ses membres, l’aspect le plus important de son fonctionnement est leur sélection. Des membres passifs, qui n’exercent pas ou ne peuvent pas exercer efficacement leurs fonctions, réduisent leur participation à la simple approbation des documents du Comité, sans y contribuer sur le fond. C’est regrettable car, même si les membres siègent à titre personnel et en qualité d’experts, ils sont proposés par des pays et reflètent des expériences nationales.
Pour contribuer sur le fond, les candidats doivent posséder une expertise en matière de fiscalité internationale, par exemple sur l’échange de renseignements ou les prix de transfert, ainsi qu’une expérience pratique des conventions fiscales. Ils devraient également pouvoir se prévaloir d’un parcours attestant de leur engagement sur ces questions.
Il arrive que des membres du Comité soient reconduits pour le mandat suivant, mais ce processus n’est aujourd’hui pas transparent. Vu son importance, seuls les membres qui ont apporté une valeur ajoutée aux travaux de l’UNTC devraient être reconduits. Pour s’en assurer, des critères et des procédures devraient être élaborés, dont un mécanisme de retour d’expérience tenant compte de l’avis des observateurs et du secrétariat de l’UNTC. L’ONU pourrait ensuite communiquer ces évaluations aux pays lorsqu’elle leur demande de proposer ou de reproposer des candidats.
Les membres du Comité devraient être mieux soutenus
Les membres de l’UNTC sont des fonctionnaires des impôts travaillant pour leur gouvernement, mais ils sont désignés à titre personnel et en qualité d’experts : leurs travaux ne sont donc pas considérés comme « officiels » par leur administration. Le travail au sein de l’UNTC étant perçu comme une charge personnelle qui empiète sur les obligations de service, les membres ne peuvent souvent pas y consacrer suffisamment de temps.
Il est donc très important que le travail des membres de l’UNTC soit dûment reconnu et soutenu par leur gouvernement. Il serait bon que les administrations fiscales nationales puissent allouer des moyens et du temps d’agents à leurs membres, ce sur quoi l’ONU pourrait publier des lignes directrices afin d’encourager un appui suffisant.
Les nouveaux membres devraient également bénéficier d’une présentation de l’UNTC et de son fonctionnement. Je recommande vivement que les membres sortants assurent une forme de passation et partagent leurs analyses et leur expérience avec les nouveaux venus, pour les aider à comprendre les rouages formels et informels de l’UNTC et à y œuvrer efficacement.
Améliorer le fonctionnement de l’UNTC
Les effectifs du secrétariat : la composition du secrétariat est très importante, car il travaille à plein temps et en continu sur les dossiers du Comité. Jusqu’ici, ses agents, surtout pour le cœur des travaux, sont en grande partie d’anciens fonctionnaires de l’OCDE ou des fonctionnaires de pays développés. Il en résulte qu’il est plus facile aux normes de l’OCDE proposées par les membres issus de pays développés de se frayer un chemin jusqu’au Comité des Nations unies. Pour rééquilibrer, les pays en développement devraient être bien plus largement représentés parmi les agents du secrétariat. Les talents ne manquent pas.
Une mesure susceptible d’y contribuer consiste à accorder moins de poids à la maîtrise de plusieurs langues des Nations unies lors du recrutement. Il devrait suffire qu’un candidat qui maîtrise le sujet parle une seule langue de l’ONU. La politique de recrutement devrait donc être adaptée afin d’éviter la surreprésentation des ressortissants d’anciennes puissances coloniales et la sous-représentation de ceux des pays en développement.
Ordre du jour et réunions : les contributions des États membres de l’ONU devraient être sollicitées, l’ordre du jour étant ensuite arrêté par les membres de l’UNTC. L’un des compromis issus de la conférence d’Addis-Abeba de 2015 sur le financement du développement a été de porter le nombre de réunions du Comité à deux par an au lieu d’une seule. C’est pourtant loin de suffire pour abattre le travail, et les décisions sur de nombreux sujets prennent du retard. Le nombre de réunions devrait donc être augmenté, avec la souplesse nécessaire pour tenir des sessions supplémentaires si besoin.
Conclusion
Les recommandations formulées ici ne sont pas majeures, mais elles peuvent grandement améliorer le fonctionnement de l’UNTC et lui permettre de mieux remplir son mandat. C’est déterminant pour parvenir à des normes fiscales internationales plus équilibrées et plus efficaces, dans un monde qui a cruellement besoin de fonds publics pour combattre la Covid-19 et financer la reprise.
Une version plus longue de ce texte a d’abord paru sous la forme d’une note d’orientation du South Centre. Cette version a été rédigée avec le concours de Rhiannon McCluskey.
