En cette 75e année d’indépendance, le Sri Lanka a fait l’actualité pour ses crises économiques. Alors que le pays renoue avec le Fonds monétaire international (FMI) et ses conditions strictes, Mick Moore explique comment le Sri Lanka – économie autrefois prospère dont les citoyens bénéficiaient de dispositifs de protection sociale – pourrait tracer une autre voie économique et de développement, plus bénéfique et moins humiliante pour la nation.
La coïncidence est largement relevée au Sri Lanka : les 75 ans d’indépendance sont célébrés alors même que le gouvernement sollicite de ses créanciers internationaux une remise de dette de grande ampleur, puis un nouveau prêt important du Fonds monétaire international (FMI), assorti de conditions substantielles. Des commentateurs sri-lankais se demandent si le pays est réellement indépendant et parlent d’humiliation et de honte. Mais s’adresser au FMI est-il réellement humiliant ? Ce n’est nullement une nécessité.
Malheureusement, deux ensembles d’acteurs politiques influents au Sri Lanka ont un intérêt direct dans le récit de l’humiliation, c’est-à-dire l’idée qu’un programme de politique économique conçu à Washington serait imposé au Sri Lanka, directement par le FMI et indirectement par les capitalistes financiers américains et mondiaux qui tireraient les ficelles du FMI. Ce récit nourrit une paralysie intellectuelle et politique. La vérité est non seulement que le Sri Lanka dispose d’une marge considérable pour négocier avec le FMI la forme du programme d’ajustement économique, mais aussi que l’orientation générale du FMI en matière d’ajustement est plus progressiste que celle de l’actuel gouvernement sri-lankais.
Il existe une approche alternative de l’ajustement économique qui
- serait plus efficace sur le plan macroéconomique ;
- serait beaucoup plus équitable pour les Sri-Lankais les plus pauvres ;
- pourrait recueillir un certain soutien politique intérieur, et
- en partie pour cette raison, serait acceptable pour le FMI.
Le FMI, un croque-mitaine bien commode
Le gouvernement sri-lankais a raison d’affirmer qu’un accord avec le FMI est indispensable. La situation économique ne laisse aucune alternative pratique. Il a tort en revanche d’affirmer qu’il n’a guère d’autre choix que de faire ce que le FMI exige. Cette posture est toutefois compréhensible : elle le décharge de la responsabilité d’élaborer une stratégie d’ajustement alternative, tâche exigeante. Plus important encore, elle permet à un gouvernement aux tendances autoritaires marquées de revendiquer l’autorité exclusive pour satisfaire toutes les « exigences » du FMI, et de qualifier toute contestation intérieure de « politique » diversionniste à un moment où la nation devrait être unie. À l’inverse, c’est presque un article de foi, pour l’opposition politique nationaliste et de gauche, que le FMI serait farouchement néolibéral et l’instrument d’un capital financier international perpétuellement prêt à s’emparer de l’économie sri-lankaise et à extraire encore davantage de profits du peuple sri-lankais.
Le programme alternatif d’ajustement économique
Un programme d’ajustement alternatif doit être conçu dans le pays. Les Sri-Lankais en ont la capacité ; l’actuel gouvernement, probablement pas. Voici trois piliers sur lesquels il pourrait être bâti :
Un véritable filet de sécurité pour les Sri-Lankais les plus pauvres : au milieu de 2022, aux premiers stades des négociations avec le FMI, le gouvernement a annoncé qu’il intégrerait le dispositif de lutte contre la pauvreté Samurdhi (Prospérité) dans un programme de transferts monétaires beaucoup plus vaste. C’était attendu depuis longtemps. Le dispositif Samurdhi est depuis des années honteusement insuffisant pour un pays ayant atteint le statut formel de pays à revenu intermédiaire. Il couvre à peine 27 % des ménages du Sri Lanka et exclut systématiquement plus de 58 % des bénéficiaires éligibles. Les coûts administratifs sont élevés. De nombreux bénéficiaires ne sont pas formellement éligibles. En juillet 2022, Verite Research, à Colombo, a publié un document montrant une très forte corrélation entre les revenus des ménages et leur consommation d’électricité. Il serait possible de contourner Samurdhi et d’établir rapidement une éligibilité de base à un programme de transferts efficace en utilisant les relevés de consommation électrique, disponibles pour 99 % des ménages.
Le gouvernement a annoncé à la place qu’il menait une enquête nationale auprès des ménages pour déterminer l’éligibilité au nouveau programme. Nous ne connaissons pas les critères retenus, ni la manière dont ce processus évitera les fortes politisations qui ont miné Samurdhi. L’enquête a pris beaucoup de temps. En janvier de cette année, on annonçait qu’elle était toujours en cours. Dans le même temps, il était annoncé que le gouvernement distribuerait, pendant deux mois, 10 kg de riz par mois à deux millions de familles à faible revenu, bénéficiaires de Samurdhi comprises. Peut-être le gouvernement n’a-t-il pas sérieusement l’intention d’établir un filet de sécurité efficace pour les plus pauvres, mais plutôt de temporiser, de brouiller les cartes et d’empêcher l’opposition de se mobiliser sur ce sujet ?
Partager la charge fiscale – supprimer les exonérations : le Sri Lanka a besoin de davantage de recettes publiques. En proportion du PIB, le gouvernement en collecte aujourd’hui moins de la moitié de ce qu’il collectait dans les années 1950, 1960, 1970 et 1980, et moins de la moitié de ce que l’on attendrait d’un pays de son niveau de revenu. Le besoin le plus urgent est de garantir à tout futur prêteur, public ou privé, que le gouvernement sera en mesure de rembourser les prêts reçus, y compris concessionnels. Le besoin le plus important est de financer durablement les équipements et services publics qui font tant défaut au Sri Lanka, à commencer par l’éducation et un filet de sécurité décent pour les plus pauvres. Mais le gouvernement a attisé la résistance fiscale en augmentant l’impôt sur le revenu des personnes physiques d’une manière provocatrice.
Que ferait un autre gouvernement ? Il existe en réalité une source majeure de recettes supplémentaires mobilisable rapidement. Les entreprises sri-lankaises bénéficient depuis des décennies d’exonérations fiscales extrêmement généreuses. Ce système a été examiné à maintes reprises. Les conclusions ne varient guère : les exonérations accordées aux investisseurs sont trop nombreuses ; elles sont généralement justifiées par l’attraction d’investissements étrangers, mais ont échoué lamentablement à atteindre cet objectif ; elles sont accordées principalement par lobbying direct et personnel et par l’usage du pouvoir discrétionnaire ministériel ; et il n’existe nulle part de recensement fiable des exonérations accordées, de leurs dates d’expiration ou des conditions qui s’y attachent.
Le moment est bien choisi pour qu’un gouvernement sri-lankais réagisse, en supprimant simplement toutes les exonérations accordées aux investisseurs et en appliquant un taux unique de TVA et un taux unique d’impôt sur les sociétés à toutes les entreprises. Le secteur privé s’en offusquera-t-il ? La plupart des entreprises, oui, même si certaines y gagneraient. Il faudra rappeler aux opposants l’ampleur du lobbying qui a permis d’établir les exonérations actuelles. Les futurs investisseurs étrangers préféreront pour la plupart un régime d’impôt sur les sociétés simple et uniforme à un régime miné par l’influence politique. Ne serait-ce pas une violation de contrats de la part du gouvernement ? Dans certains cas, si. Mais le gouvernement a violé de nombreux contrats au milieu de 2022 en cessant de rembourser ses créanciers étrangers. Supprimer des exonérations au motif de la nécessité économique nationale et d’un partage plus égal des coûts de la crise n’est sûrement pas plus répréhensible que de ne pas rembourser ses dettes. L’expression « dette odieuse » est connue. Des exonérations fiscales issues du lobbying politique ne le sont pas moins.
Partager la charge fiscale – taxer l’immobilier : le Sri Lanka ne prélève aucun impôt sur la fortune. De larges pans de la population se sont considérablement enrichis au cours du dernier demi-siècle. L’un des signes les plus visibles de cette richesse est l’essor de la construction résidentielle et commerciale, surtout à Colombo et dans ses environs. Les impôts immobiliers, qu’il s’agisse de charges annuelles sur les propriétaires ou les occupants de biens résidentiels et commerciaux, ou de taxes sur les ventes ou les transferts de propriété, comptent généralement parmi les impôts les plus efficients et les plus efficaces. Au Sri Lanka, ils sont négligeables. En 2009, dernière année pour laquelle les données sont aisément disponibles, ils représentaient à peine 0,08 % du PIB. Or les valeurs foncières à Colombo sont aujourd’hui très élevées. Des recettes significatives pourraient être levées, assez rapidement, en établissant un nouveau système d’impôt immobilier. La technologie y est très favorable. Il est désormais possible, en combinant surveillance aérienne (satellites, drones) et observations numériques et visuelles au niveau de la rue, d’identifier tous les biens urbains significatifs susceptibles d’être soumis à un impôt foncier récurrent et d’estimer leur valeur imposable. Des recettes significatives pourraient être levées en deux ans, et un pas important serait ainsi franchi dans l’imposition de la fortune.
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Ces propositions d’ajustement économique équitable et efficace ne sont pas si radicales au regard de l’histoire du Sri Lanka depuis l’indépendance. Des années 1950 aux années 1970, le pays a été un modèle de développement humain. Un ratio impôts/PIB relativement élevé permettait au gouvernement de financer l’éducation et les soins de santé universels, et de fournir à toute la population une ration alimentaire de base, gratuite ou à faible coût. Le Sri Lanka faisait figure d’exception très positive dans l’indice de développement humain de l’ONU. Tout cela a commencé à se défaire à la fin des années 1970, non à cause du FMI ni de la rigueur budgétaire, mais dans un contexte d’abondance de l’aide et sous l’effet de la politique intérieure, avec un coup de pouce de la Banque mondiale. À l’époque, le gouvernement sri-lankais a instrumentalisé la Banque mondiale et d’autres bailleurs au service de son agenda politique intérieur. Fort de la sagesse qui aurait dû s’accumuler au cours des quatre décennies écoulées, ne devrait-il pas s’abstenir aujourd’hui de s’incliner devant le FMI ?
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Publié initialement sur « South Asia @ LSE », le blog officiel du LSE South Asia Centre, dans le cadre de sa série « Sri Lanka @ 75 », le 15 mai 2023 ; repris avec autorisation.
