Célèbre pour sa bureaucratie et longtemps négligé, l’IRD fait peau neuve. Mick Moore est optimiste : résoudre les problèmes de personnel et de technologie du département des impôts contribuera à régler une bonne part des difficultés budgétaires du pays.
Le siège de l’Inland Revenue Department n’a rien de prestigieux. De l’extérieur, le bâtiment oscille entre le laid et le morne. À l’intérieur, il est bondé et exigu. L’architecture semble refléter l’expérience des contribuables qui y ont affaire.
Leurs descriptions du département sont peu flatteuses. Voici quelques avis tirés de Google Maps. « Visitez cet endroit et vous comprendrez exactement pourquoi le Sri Lanka n’attire aucun investissement étranger, pourquoi les gens détestent créer une entreprise, et pourquoi l’économie du pays est nulle », explique un contribuable excédé. Un autre le qualifie de « l’un des départements les plus faibles du Sri Lanka », concluant que « rien de bon ne peut être dit de l’IRD ».
Mais le changement, le vrai, est dans l’air. Le gouvernement a récemment promis de construire un nouveau siège au département. Ce n’est pas tout à fait une coïncidence : l’IRD lui-même paraît depuis peu plus vivant et plus proactif. Il commence à développer les capacités, les pratiques et les attitudes que l’on attend d’une administration des recettes dans une démocratie à revenu relativement élevé, dotée d’une économie ouverte et mondialisée.
Et cela ne pouvait pas mieux tomber. L’année dernière, j’avais suggéré que, par sa technologie et ses pratiques, l’IRD avait environ deux décennies de retard sur de nombreuses administrations fiscales africaines. Cela reste globalement vrai, mais on sent désormais un mouvement, le plus souvent dans la bonne direction.
Paralysé par la paperasse
Il est peu probable que la plupart des contribuables aient déjà vécu quoi que ce soit qui justifie cet optimisme. Leurs perceptions restent façonnées par le fait que l’IRD continue d’utiliser des procédures et des technologies dépassées et inefficaces. Il a aussi longtemps manqué de ressources, en particulier de personnel.
L’IRD organise encore son travail d’une manière qui réjouirait le plus scrupuleux des commis aux archives du XXe siècle. Les dossiers sont traités exactement dans l’ordre de leur réception, quelle que soit la valeur fiscale en jeu. Non seulement tous les chiffres des déclarations doivent se rapprocher exactement, mais toutes les pièces justificatives doivent être formellement correctes à 100 %.
L’organisation n’a pas encore adopté la pratique de l’analyse des risques, centrale dans l’administration fiscale moderne : identifier les contribuables et les transactions présentant le risque de non-conformité le plus élevé, afin de concentrer des effectifs et des ressources d’audit limités là où ils auront le plus d’impact.
Nombre des opérations courantes du département restent sur papier. C’est inefficace et cela génère davantage d’erreurs. Le problème devient particulièrement aigu lorsque l’organisation continue d’exiger que tous les chiffres des déclarations se rapprochent au centime près, et passe en conséquence beaucoup de temps à démêler des « erreurs » qui ne portent parfois que sur quelques centaines de roupies.
Les fonctionnalités de la plateforme numérique d’administration fiscale RAMIS, installée il y a dix ans, ne se sont étendues que lentement. Ce n’est qu’à partir de juin 2025 que les contribuables ont été tenus de déposer leurs déclarations en ligne. L’une des causes est la pénurie aiguë de personnel informatique compétent. Les salaires du secteur public et les pratiques de recrutement de l’État ne semblent offrir aucune issue. RAMIS ne fonctionne pas en dehors des heures de bureau.
Les effets sont visibles. Il existe, et depuis longtemps, un important arriéré de créances fiscales historiques formellement en litige. Fin 2024, ces arriérés représentaient 44 % des recettes totales collectées par l’IRD cette année-là. Beaucoup ne seront jamais recouvrés.
La situation a été aggravée par la politique gouvernementale de 2023, totalement mal conçue, imposant à tous les adultes de s’enregistrer auprès de l’IRD, alors que seuls 3 % environ de la population l’étaient. Le registre des contribuables est désormais gonflé des coordonnées d’un grand nombre de personnes qui n’ont rien à y faire : il est très improbable qu’elles soient jamais redevables d’impôts directs tels que l’impôt sur le revenu ou la retenue à la source.
Les bureaux de l’IRD ont été engorgés de personnes désorientées par ces règles d’enregistrement, ou inquiètes d’avoir reçu des demandes totalement inattendues, et inutiles, de déposer une déclaration à brève échéance. Ceux qui ne paieront vraisemblablement jamais d’impôt doivent être retirés du registre. Ils sont probablement au moins un demi-million.
D’autres contribuables, en revanche, ont besoin de beaucoup plus d’attention. L’unité des grands contribuables du département, qui dans la plupart des administrations fiscales est un collecteur majeur de recettes, accuse un retard considérable dans le contrôle des grands contribuables. Son personnel est accaparé par des procès issus de recours contre des redressements antérieurs.
Négligé et ignoré
Ce sont pour l’essentiel des problèmes anciens, et à bien des égards ils ne sont pas imputables au personnel ni à la direction de l’IRD. Depuis 1990 environ, les ministres des Finances et secrétaires au Trésor successifs ont pour la plupart négligé et ignoré l’IRD. Ses responsables se plaignent depuis longtemps de ne pas être consultés sur les changements de politique fiscale qui affectent leur travail.
Les demandes de ressources, en particulier de remplacement des agents partis à la retraite, ont été ignorées. Le retard croissant de la technologie et des méthodes de travail par rapport aux normes internationales n’a guère attiré l’attention. En janvier de cette année, une centaine de nouveaux agents de l’Inland Revenue Service ont pris leurs fonctions. C’est une hausse de 10 %. Le dernier grand recrutement remontait à deux décennies.
Jusqu’à ce dernier recrutement, très peu d’agents appartenaient aux générations ayant grandi dans un environnement numérique. Fin 2024, moins de 3 % des agents de l’Inland Revenue Service avaient moins de 30 ans.
Le nouveau recrutement et la promesse d’un nouveau siège traduisent le fait que le gouvernement actuel a rompu avec la négligence de longue date envers l’IRD. Depuis 2023, les gouvernements sri-lankais n’ont eu d’autre choix que d’augmenter radicalement les recettes publiques. Quelques fortes hausses des taux d’imposition ont réglé le problème immédiat. L’attention s’est tournée vers l’amélioration de la machine fiscale elle-même.
Le succès de la SVAT
La réforme la plus tangible concerne la suppression, depuis janvier, du régime spécial de TVA qui exonérait de fait les exportateurs du paiement de la TVA. On en redoutait largement les conséquences. On s’attendait raisonnablement à ce que les exportateurs rencontrent d’énormes difficultés pour obtenir leurs remboursements de TVA auprès de l’IRD et soient donc exposés à de graves problèmes de trésorerie. Jusqu’ici, la procédure de remboursement a fonctionné presque sans heurts.
L’une des raisons majeures est qu’une grande entreprise exportatrice a coopéré avec l’IRD dans des expérimentations réussies consistant à relier, via une API, son propre système numérique à RAMIS pour le traitement des remboursements de TVA. Ce type de coopération avec le secteur privé est une bonne chose, mais loin d’être la norme.
Au cours des deux dernières années, le département retrouve, pas à pas, son élan. Le gouvernement a fait de la réforme fiscale une priorité. Le bureau du président a créé un service pour la réforme et la modernisation de l’administration des recettes, et le Trésor une unité d’analyse de la politique fiscale.
Ces efforts commencent à porter leurs fruits. L’IRD et les Douanes commencent à coopérer pour la première fois, en signant un accord sur les enquêtes conjointes. Auparavant, les deux administrations travaillaient de manière totalement indépendante. Une unité interinstitutionnelle de lutte contre la criminalité fiscale a également été créée.
Ces initiatives paraissent bureaucratiques et éloignées des préoccupations des contribuables. Les réformes sont pourtant significatives pour une organisation longtemps négligée, et repliée sur elle-même dans son absence de dialogue avec le reste de l’État.
Elles représentent certainement bien plus qu’un simple renversement du déclin historique. Si cela se poursuit, les avis Google du département pourraient avoir une tout autre allure dans quelques années.
