Le 20 mars, date à laquelle le conseil d’administration du FMI a approuvé un mécanisme élargi de crédit pour le Sri Lanka, semble déjà loin. Beaucoup y ont vu une étape majeure vers la résolution des problèmes économiques du pays. Cela paraissait certainement indiquer qu’un accord international existait sur la manière de traiter la faillite de l’État.
Certains auront été surpris de voir que, le 17 avril à Washington, le gouvernement et ses créanciers ont ouvert des négociations formelles sur ce qu’il convient réellement de faire de la dette : quel montant sera annulé et comment le coût de ces annulations sera réparti entre les nombreux créanciers. Les accords précédents ne portaient que sur des principes. Les détails doivent maintenant être arrêtés et validés avant que l’essentiel du prêt du FMI puisse être décaissé.
Tous les comptes rendus de ces négociations soulignent que la Chine, premier créancier du Sri Lanka, n’était pas présente le 17 avril. Certains commentateurs suggèrent que la réunion a été convoquée pour faire pression sur la Chine afin qu’elle s’engage sérieusement. Ils relèvent aussi que le temps presse.
L’accord avec le FMI pourrait avorter. Autrement dit, le FMI n’est pas vraiment venu au secours du Sri Lanka et pourrait ne pas être en mesure de le faire. Non par manque de volonté, mais parce que les institutions et les dispositifs internationaux chargés de traiter le problème sont en désordre.
Lorsque des entreprises font faillite, elles sont liquidées ou restructurées en vertu du droit national. Il n’existe aucun droit international pour traiter le cas des États en faillite. Jusqu’à récemment, le monde s’est débrouillé au cas par cas, par une combinaison ad hoc de contrats juridiques et d’ententes informelles. Cette combinaison fonctionnait en grande partie parce qu’elle était pilotée principalement par les nations occidentales les plus influentes, au travers de dispositifs que le jargon des initiés appelle le Club de Paris. Le FMI en était globalement le secrétariat, jouissant d’une influence considérable tant qu’il conservait la confiance des nations occidentales, sans pour autant décider en dernier ressort.
Pourquoi les dispositifs du Club de Paris ne produisent-ils plus de résultats, ni pour le Sri Lanka ni pour la liste croissante de gouvernements de pays à faible et à moyen revenu en situation de surendettement ? La raison principale est que les détenteurs de la dette ont changé. Lorsque la crise de la dette des années 1980 a frappé de nombreux pays à faible revenu, l’essentiel de leurs dettes était détenu par le Club de Paris, c’est-à-dire par une combinaison de gouvernements occidentaux, de banques occidentales et d’organisations multilatérales très influencées par ces gouvernements.
Les dettes du Sri Lanka, comme celles de beaucoup d’autres États aujourd’hui en difficulté, prennent principalement la forme de prêts de banques chinoises ou d’obligations souveraines internationales (ISB). Ces dernières ont été vendues à l’origine sur les marchés financiers internationaux par le gouvernement sri-lankais. Celui-ci a reçu un capital et s’est engagé en retour à verser un taux d’intérêt fixe au détenteur de l’obligation.
Le gouvernement s’est trouvé en faillite au début de 2022, lorsqu’il a fini par reconnaître qu’il n’avait pas les moyens de payer l’ensemble des intérêts dus aux détenteurs d’obligations. Entre-temps, la plupart de ces obligations ont été revendues, souvent à plusieurs reprises.
Le Club de Paris ne comprend plus, et n’a plus guère de prise directe sur, les organisations auxquelles les gouvernements de nombreux pays plus pauvres, dont le Sri Lanka, doivent le plus d’argent. La dispersion de la propriété des ISB sri-lankaises pourrait devenir un problème si l’affaire actuellement pendante devant un tribunal américain tournait à l’encontre du gouvernement.
Le droit américain en ce domaine reste flou et sujet à réinterprétation. Pour le reste, tout indique que les détenteurs d’obligations coopéreront en acceptant une décote de la valeur de leurs titres. Beaucoup les ont achetés de manière spéculative, avec une forte décote sur la valeur nominale, après qu’il est devenu clair en 2020 que le gouvernement sri-lankais ne pourrait les rembourser intégralement, se dirigeant vers la faillite.
La Chine constitue un obstacle potentiel bien plus important à un accord rapide sur la question de savoir quels créanciers accepteront quelle décote. Non seulement parce que le gouvernement chinois, ce qui se comprend, ne veut pas accepter le leadership du Club de Paris et souhaite de nouveaux dispositifs internationaux lui donnant l’influence qu’il estime mériter en tant que créancier majeur, mais aussi parce que ses banques sont devenues une source majeure de prêts aux pays plus pauvres et que, beaucoup de ces créances étant devenues douteuses, elles font collectivement face à leurs propres menaces de faillite.
Le Rhodium Group, un organisme de recherche new-yorkais, vient d’estimer que, ces trois dernières années, près de 80 milliards de dollars de prêts chinois consentis au titre de l’initiative des Nouvelles routes de la soie pour des routes, des chemins de fer, des ports et d’autres infrastructures ont été renégociés ou annulés. Le gouvernement chinois a besoin d’un mécanisme international efficace pour traiter les dettes des États en faillite. Mais il veut un mécanisme qui lui donne, en tant que premier créancier, davantage d’influence. Dans l’intervalle, il n’entend pas se montrer généreux dans l’annulation des dettes qui lui sont dues, parce qu’il ne peut pas se le permettre.
Les négociations sur la dette de l’État sri-lankais sont enchevêtrées dans une géopolitique internationale complexe. Le FMI est resté, ce qui se comprend, discret sur ce point et a mis en avant les problèmes politiques intérieurs : « Les risques pèsant sur la mise en œuvre du programme sont élevés, compte tenu de conditions initiales défavorables, du risque politique, d’une restructuration de dette complexe susceptible de retards, d’une consolidation budgétaire ambitieuse, de risques baissiers importants pour le scénario de référence, et du faible bilan du Sri Lanka en matière de réforme et de mise en œuvre des programmes » (page 30 de la demande formelle de soutien approuvée par le conseil du FMI).
Les politiques intérieure et internationale interagiront, peut-être de manière surprenante. Sur le plan international, le gouvernement sri-lankais devra être en bons termes avec tout le monde, en particulier avec l’Occident, la Chine et l’Inde, qui joue un rôle de premier plan dans les négociations en cours. Il serait en meilleure position s’il bénéficiait d’un soutien et d’une confiance significatifs de la part du public et de l’opposition. Ce n’est pas le cas, et il semble devoir poursuivre sur sa voie actuelle : exiger l’allégeance et le silence au nom de la nécessité nationale, et accuser ses détracteurs de déloyauté envers le pays.
Les implications immédiates pour la démocratie sri-lankaise sont négatives. Le pays ne sera pas consulté sur la manière dont le gouvernement tente de gérer et d’influencer ces interactions complexes entre le programme FMI-Sri Lanka, la restructuration de la dette et des dispositifs internationaux fragiles et quelque peu dysfonctionnels pour traiter la faillite souveraine.
Cela tient en partie à ce que l’actuel gouvernement est tempéramentalement peu enclin à la transparence et à la consultation, mais aussi à ce qu’il jouera une main relativement faible dans un jeu international complexe, et qu’il aurait sincèrement du mal à consulter des forces politiques intérieures qui ne lui font pas confiance. Dans cette mesure, les pessimistes qui voient une contradiction directe entre l’accord avec le FMI et la démocratie interne ont raison. Mais dans cette mesure seulement. D’autres éléments de l’accord pourraient être saisis pour donner une impulsion utile à la fois à des politiques publiques progressistes et à la démocratie.
L’accord avec le FMI n’impose pas les coupes sauvages dans la dépense publique que certains craignaient. C’est essentiellement parce que, hormis la cession d’entreprises publiques déficitaires et l’abandon de grands projets d’infrastructure, il y a aujourd’hui peu de marge pour réduire la dépense publique sans priver d’emploi de nombreux agents publics, mal payés. Ce serait politiquement trop provocateur.
La documentation du FMI suggère qu’il accorde une priorité plus élevée à ce qu’il appelle les filets de sécurité sociale, c’est-à-dire les transferts monétaires directs de l’État vers les familles les plus pauvres. La question apparaît à la sixième ligne du communiqué de presse publié par le FMI le 20 mars. Elle est traitée en détail dans le document technique de 131 pages qui constitue la base de l’accord. Le message est clair : les mesures prises par l’actuel gouvernement pour protéger les plus pauvres ont été plus qu’érodées par l’inflation (page 9). La dépense doit être accrue en 2023 pour atteindre une cible indicative.
C’est un repère structurel de l’ensemble du programme que le parlement sri-lankais approuve un tout nouveau dispositif de filet de sécurité sociale avant mai 2023 (page 14). L’annexe IV comporte quatre pages de matériel plus technique, dont une comparaison incisive avec d’autres pays à revenu intermédiaire, qui souligne à quel point les transferts vers les Sri-Lankais pauvres sont chiches.
Le FMI a mis bien davantage l’accent sur la nécessité de dépenser des fonds publics pour protéger les plus pauvres que la plupart des responsables et militants politiques sri-lankais. Nous avons vu récemment de nombreuses protestations contre la hausse de l’impôt sur le revenu, portées par des personnes certes mises à rude épreuve, mais qui, dans la plupart des cas, ne sont pas contraintes de se priver de nourriture. Où sont les protestations contre le manquement de l’actuel gouvernement aux engagements qu’il a pris l’an dernier de protéger ceux qui affrontent réellement la misère ?
C’est probablement un signe du peu d’intérêt que l’actuel gouvernement porte réellement à cette question que, dans son discours au Parlement du 22 mars pour saluer l’accord avec le FMI, le président Wickremesinghe n’ait consacré que 20 de ses 3 174 mots aux filets de sécurité sociale, et seulement vers la fin de son intervention. On peut y voir la mesure de l’importance qu’il y a, pour les organisations progressistes, à se saisir de ce sujet et à faire pression sur le gouvernement pour qu’il tienne ses engagements.
Un autre élément de l’accord touche plus directement à l’avenir de la démocratie. Le paragraphe clé du document principal du FMI se lit ainsi : « Une mission de diagnostic du FMI sur la gouvernance a commencé à évaluer le cadre de gouvernance et de lutte contre la corruption du Sri Lanka. Le rapport de diagnostic sera publié avant septembre 2023 (repère structurel). Ses conclusions aideront à identifier des réformes prioritaires précises et assorties d’échéances, à mettre en œuvre dans le cadre du programme » (page 23).
Beaucoup de Sri-Lankais jugeront cette disposition scandaleuse et y verront la confirmation de leur conviction que l’accord est un instrument par lequel la finance internationale cherchera à prendre le contrôle de l’économie du pays. De quel droit une organisation à mandat purement budgétaire et financier enquêterait-elle sur la gouvernance du Sri Lanka et suggérerait-elle, exhorterait-elle ou décréterait-elle la manière dont elle doit être réformée ?
N’est-ce pas là l’antithèse même de la démocratie et de la souveraineté nationale ? Ma réponse est : pas nécessairement. Les gains potentiels d’un engagement du FMI sur ces questions sensibles pourraient largement dépasser les coûts, mais seulement si les forces politiques progressistes du Sri Lanka saisissent l’occasion de façonner ce qui se fera effectivement sous l’intitulé de diagnostic de gouvernance. Deux grandes raisons me conduisent à suggérer que ces forces pourraient souper avec ce diable-là.
Premièrement, une incitation ferme du FMI pourrait être très utile, car l’ensemble de questions que traite ce diagnostic, la corruption, le manque de transparence dans l’usage des fonds publics, le manquement généralisé des gouvernements récents à leurs propres règles de gestion des deniers publics, est devenu de plus en plus central dans le déclin de la démocratie et de la constitutionnalité au Sri Lanka, sans recevoir une attention suffisante des démocrates du pays.
Il n’existe pas de consensus sur les causes du déclin de la démocratie et de la constitutionnalité au cours des dernières décennies. Certains mettent en cause des dirigeants particuliers, ou les élites dirigeantes en général. D’autres invoquent des forces plus vastes, comme le capitalisme international, la militarisation progressive de l’État que l’on peut faire remonter à la réponse à l’insurrection du JVP de 1971, ou l’exploitation des différences ethniques et religieuses et de la concurrence pour les places dans l’enseignement et les emplois publics. Toutes ont joué un rôle.
À mon sens, l’une des causes récentes les plus importantes tient à la découverte, par ceux qui détiennent le pouvoir, en particulier depuis la défaite des LTTE en 2009, que le très fort pouvoir exécutif progressivement établi pouvait servir à contourner toutes sortes de règles et de procédures budgétaires et à piller l’État. Verite Research a documenté certains des procédés employés.
Ce pillage va de pair avec un déclin de long terme de la compétence, de la capacité et de l’autonomie professionnelle des institutions budgétaires publiques censées garantir la bonne gestion des deniers publics, notamment le ministère des Finances et l’Auditeur général, mais aussi les commissions parlementaires (commission des comptes publics, commission des entreprises publiques) et même la banque centrale. Je ne pense pas que nous puissions rétablir une démocratie effective avant d’avoir trouvé de nouveaux moyens contraignants d’empêcher ceux qui remportent les élections de continuer à piller.
S’ils peuvent piller, ils ont à la fois une forte incitation à rester au pouvoir et les ressources pour acheter toutes les personnes et institutions susceptibles de les en empêcher. Ce sont loin d’être les seules questions qui importent pour la démocratie. Beaucoup d’autres comptent autant, dont les droits humains, les exécutions extrajudiciaires, l’indépendance de la justice, le majoritarisme ethnique et l’instrumentalisation politique de la police. Mais ces questions de règles et de procédures budgétaires et financières sont non seulement importantes : elles sont complexes et techniques, et ne reçoivent pas beaucoup de couverture régulière dans des espaces comme Groundviews. Il serait bon que le FMI attire l’attention sur le problème et propose des remèdes.
La seconde raison pour laquelle j’accepterais de souper avec le diable du FMI est que je ne crains nullement qu’il s’empare de la gouvernance du Sri Lanka. Ma crainte est exactement inverse : que le FMI produise un diagnostic de gouvernance, rendu public ou non, mais qu’il n’insiste nullement pour qu’il soit pris au sérieux et se montre trop enclin à laisser le rapport et à se replier sur Washington au premier signe de résistance ferme du gouvernement.
Pourquoi le FMI risque-t-il d’être aussi timide ? D’abord parce qu’il s’agit en réalité d’une très petite organisation, spécialisée dans les questions monétaires, financières et budgétaires. Elle n’est pas conçue pour exercer une grande influence dans l’un ou l’autre de ses 190 pays membres. Elle ne compte aujourd’hui qu’environ 2 700 salariés, soit un septième des effectifs de la Banque mondiale. Ses agents sont des technocrates prudents, économistes, spécialistes financiers, juristes et comptables, bien mieux faits pour les calculs financiers derrière un bureau que pour le travail de réseau politique qu’exigerait un exercice du pouvoir.
L’autre raison est étroitement liée. Le FMI n’a tout simplement pas l’habitude de conduire le type de diagnostic de gouvernance qu’il mène aujourd’hui sur le Sri Lanka. C’est un peu hors de sa zone de confort organisationnelle, et probablement aux marges de sa compétence. Son instinct naturel sera de remettre un rapport au gouvernement et de s’effacer, surtout s’il est vigoureusement contesté par celui-ci. x
Et c’est pourquoi la société civile et les responsables politiques progressistes du Sri Lanka doivent formuler leurs propres exigences en premier. Ce diagnostic de gouvernance est déjà en cours. Les Sri-Lankais devraient exiger du FMI de la transparence et un dialogue sérieux avec des représentants de la nation autres que le gouvernement. Ils devraient être prêts avec leurs propres diagnostics. À plus long terme, ils devraient se mobiliser pour critiquer le rapport du FMI et, surtout, pour maintenir la pression sur le gouvernement et sur le FMI afin de rétablir, dans le domaine public, une gestion effective des deniers publics.
L’accord avec le FMI n’est en réalité pas acquis. Il sera débattu et probablement renégocié pendant plusieurs années. Moins ces négociations seront monopolisées par le gouvernement et le FMI, meilleurs seront probablement les résultats pour le Sri Lanka et les Sri-Lankais.
Ce texte a été initialement publié sous forme de billet sur Groundviews.
