L’incertitude plane toujours sur la taxe ghanéenne sur les transferts électroniques

Selon la Ghana Revenue Authority (GRA), la taxe ghanéenne sur les transferts électroniques entrera en vigueur le 1er mai 2022. Mais pourra-t-elle l’être légalement à cette date et, au-delà, comment fonctionnera-t-elle ? Ces derniers jours, la GRA a publié des lignes directrices destinées à clarifier le champ d’application et les modalités de mise en œuvre, mais bien des questions restent sans réponse.

Peut-elle entrer en vigueur le 1er mai ?

La constitutionnalité de la loi est contestée devant la Cour suprême. Le recours, porté par l’opposition, demande une injonction pour en bloquer l’application. L’enjeu est fondamental : il s’agit de savoir si le Parlement disposait du quorum requis pour voter chacune des clauses du projet de loi sur les transferts électroniques de 2021, lors de la deuxième lecture, au moment où le président de l’Assemblée a mis la question aux voix. L’audience est fixée au 4 mai et la taxe semble suspendue jusqu’à ce que l’affaire soit tranchée dans un sens ou dans l’autre. La GRA maintient pourtant qu’elle l’appliquera dès le 1er mai.

À quoi sert cette taxe ?

Le gouvernement indique que la taxe est instaurée pour « renforcer la mobilisation des recettes en élargissant l’assiette fiscale et prévoir les dispositions connexes ». Une partie du produit sera affectée à des dépenses particulières : soutien à l’entrepreneuriat, infrastructures et emploi des jeunes. Le détail du dispositif et les déclarations ministérielles indiquent que l’économie informelle en est la cible principale.

La loi est louablement brève, mais elle soulève une série de questions de mise en œuvre que l’on espérerait voir traitées (rapidement) par des lignes directrices ou des notes de doctrine de la GRA. Elle instaure en principe une taxe de 1,5 % sur la valeur des fonds transférés par voie électronique. Mais certains transferts échappent à son champ, ce qui risque de créer confusion et frustration. Les annonces se sont contredites : le ministre avait d’abord indiqué que les transferts internationaux étaient visés ; la GRA affirme désormais qu’ils ne le sont pas.

Que couvrira exactement la taxe ?

Toute nouvelle taxe soulève quantité de questions sur son fonctionnement concret et sur son périmètre exact. Celle-ci ne fait pas exception. Le silence préoccupant observé sur les détails depuis fin mars peut laisser penser soit que des discussions privées se sont tenues entre prestataires, intermédiaires et gouvernement sur la manière de rendre la loi opérationnelle (à l’exclusion de tous les autres), soit que personne ne sait comment traduire l’intention politique, soit les deux.

Une chose est claire : la taxe doit être facturée, collectée et reversée par les prestataires (les entités collectrices) qui font fonctionner le système de paiement électronique au Ghana – banques, fournisseurs d’argent mobile et autres entreprises qui exécutent les paiements. Mais une question importante reste en suspens : comment sauront-ils, au cas par cas, s’il faut ou non appliquer la taxe ?

Prenons un exemple : aux termes de la loi, la taxe ne s’applique pas aux paiements aux commerçants désignés. Les entités collectrices n’ont donc pas à la prélever sur ces opérations. Mais derrière ces mots, il s’agit des paiements effectués à des entreprises immatriculées auprès de la GRA à la TVA ou à l’impôt sur le revenu. Comment ces immatriculations seront-elles vérifiées ? Les lignes directrices récemment publiées n’en disent rien.

Les banques et les opérateurs d’argent mobile seront-ils tenus d’appliquer la taxe à moins d’avoir la certitude que le bénéficiaire est immatriculé et reçoit le paiement à titre professionnel ? La réponse de la GRA, peu médiatisée, semble être qu’elle a bâti « une plateforme commune qui fera office d’arbitre ». La formule manque de précision, mais elle évoque un système qui tentera de rapprocher comptes bancaires et comptes d’argent mobile de la liste des personnes immatriculées à la TVA et à l’impôt sur le revenu. Quelle sera sa finesse ? Sera-t-il miné par les erreurs d’appariement ou fonctionnera-t-il sans accroc ? Traitera-t-il différemment ceux qui se sont immatriculés sans jamais déclarer (correctement) et ceux qui sont pleinement en règle ? Nous le saurons tous après le 1er mai.

Pourquoi les banques sont-elles traitées différemment des opérateurs d’argent mobile ?

La taxe vise les transferts électroniques. Mais qu’en est-il des transferts au sein du système bancaire ? Les seuls transferts depuis un compte bancaire auxquels elle semble s’appliquer sont :

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• les paiements d’un compte bancaire vers un compte d’argent mobile appartenant à une autre personne que l’émetteur ; et

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• les paiements effectués par un particulier « sur une plateforme ou une application de paiement instantané » – des termes que la loi ne définit pas et qui laisseront bien des gens perplexes. Les lignes directrices ne les précisent pas davantage.

Les paiements effectués par les entreprises depuis leurs comptes bancaires ne sont donc pas visés, quel que soit le bénéficiaire. Les salaires versés par les entreprises via les banques échappent ainsi à la taxe, alors que les mêmes paiements effectués par argent mobile y sont clairement soumis.

Les règles du jeu ne sont donc pas les mêmes pour tous. La GRA a confirmé que les paiements SWIFT n’étaient pas visés. Les comptes d’investissement sont également hors champ. Le traitement des paiements bancaires appelle d’urgence des clarifications. Faut-il un meilleur équilibre entre banques et argent mobile ? Le Parlement s’est-il posé la question ?

Comment fonctionnera le seuil journalier ?

Comme si les choses n’étaient pas assez compliquées, le fonctionnement de l’exonération des petits transferts reste lui aussi incertain. La loi prévoit que la taxe ne s’applique pas à « un transfert cumulé de cent cedis par jour par une même personne ». Qu’est-ce que cela signifie au juste ? À l’évidence, un particulier peut envoyer 100 cedis par argent mobile chaque jour sans que le paiement soit taxé (pourrait-on penser). Mais la certitude s’arrête là.

Supposons que quelqu’un envoie 150 cedis. Seuls 50 cedis sont-ils taxables, ou la totalité des 150 ? Les lignes directrices de la GRA disent 50 seulement. Soit. Mais la loi n’est pas aussi claire. Si une personne n’envoie rien le premier jour et 200 le deuxième, est-elle traitée différemment de celle qui a envoyé 100 chaque jour ? Et pourquoi ? Celui qui envoie 3 000 cedis le 30 juin acquittera-t-il 45 cedis de taxe, tandis que celui qui a transféré 100 cedis par jour en juin n’en paiera aucune ? Espérons que la GRA a la réponse. Le Parlement a-t-il compris le texte qu’il a approuvé ? Quel sens lui donnait-il ?

Autre source d’incertitude : beaucoup de Ghanéens ont plusieurs comptes d’argent mobile. Les paiements inter-réseaux étant très coûteux, il est courant d’utiliser plusieurs comptes chez différents fournisseurs pour être sur le même réseau que ses correspondants. Que se passe-t-il si une personne transfère 100 cedis sur un réseau et 100 autres sur un autre réseau, le même jour ? Comment le second prestataire aura-t-il connaissance du premier transfert ?

La loi ne dit rien de précis sur la surveillance, mais la réponse, peut-être surprenante, semble être que l’État suivra chaque paiement effectué par chaque personne sur l’ensemble de ses comptes, chaque jour. Ainsi, lorsque les lignes directrices indiquent : « Chacun dispose d’un seuil journalier non taxé (limite) de 100 GHS, c’est-à-dire que toute personne pourra envoyer jusqu’à 100 GHS par jour sans acquitter la taxe », le gouvernement paraît décidé à faire respecter cette limite : « Ce droit bénéficie à la personne (physique ou morale) ayant mis à jour ses informations auprès des entités collectrices au moyen du numéro de sa Ghana Card ou de son numéro d’identification fiscale ».

Un autre « intergiciel » de la GRA stockera et suivra apparemment l’ensemble des transferts électroniques déclarés par tous les Ghanéens chaque jour, afin de faire respecter la franchise de 100 cedis. Il est probable que beaucoup jugeront ce niveau de déclaration et de surveillance passablement intrusif et se diront qu’après tout, les espèces gardent leurs avantages. Un tel dispositif peut-il vraiment être mis en place par de simples lignes directrices administratives, au titre de l’article 9 de la loi, plutôt que d’apparaître en toute transparence dans le texte législatif ? Et peut-il être appliqué de manière satisfaisante en pratique, ou faut-il s’attendre à une multitude d’erreurs ?

Des clarifications s’imposent

Ce ne sont là que quelques-unes des nombreuses questions en suspens. Avec un peu de chance, quelqu’un connaît l’intention politique et l’inscrira dans les lignes directrices. Idéalement, des clarifications viendront dans les prochains jours. Mais il vaudrait bien mieux que tout cela soit clair dans la loi elle-même. Un texte court et rédigé simplement est une excellente chose – à condition que l’on comprenne comment il s’applique. Sinon, les contribuables seront exaspérés et les tribunaux encombrés de litiges à répétition. Même si la Cour suprême juge la loi conforme à la Constitution, il semble qu’il reste beaucoup de chemin à parcourir avant que quiconque sache vraiment ce qu’elle signifie et comment elle fonctionnera.

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