Ces vingt dernières années, le débat sur la fiscalité internationale a considérablement changé. Si le système reste défavorable aux gouvernements des pays en développement, le rapport de force politique a évolué en leur faveur. S’ils parviennent à s’organiser et à agir collectivement, ils ont les moyens de rendre le système fiscal international moins injuste.
Le dispositif de taxation des transactions économiques internationales n’est pas cohérent et ne mérite guère le nom de « système ». C’est un assemblage de législations nationales parfois contradictoires, de conventions bilatérales, d’accords internationaux, de traités et de pratiques. Il est complexe, fait intervenir de nombreux acteurs et reste très difficile à comprendre. Il n’existe pas d’équivalent fiscal de l’Organisation mondiale du commerce.
Dans la mesure où l’on peut parler de système, ses fondations ont été posées il y a près d’un siècle. La grande question était déjà, comme aujourd’hui, la répartition entre États du droit de taxer les bénéfices des entreprises opérant à l’échelle transnationale. Dès l’origine, le système comportait deux biais :
- il favorisait les gouvernements des pays exportateurs de capitaux et les grandes entreprises privées qui y étaient basées, lesquelles représentaient la quasi-totalité de l’investissement privé international ;
- les entreprises et les particuliers fortunés, aidés d’avocats et de conseillers grassement rémunérés, pouvaient exploiter, voire créer, des failles dans les législations et les règles pour échapper à l’impôt. Jusqu’aux années 1960, la Suisse en fut la principale bénéficiaire et le seul grand paradis fiscal.
Le système a commencé à évoluer sensiblement dans les années 1960, sous l’effet conjugué :
- de la libéralisation des mouvements de capitaux,
- de la hausse continue des flux de capitaux transnationaux,
- de la mondialisation économique et
- de la recherche de ressources par les nombreuses petites juridictions insulaires issues de l’empire colonial britannique.
Le nombre de paradis fiscaux s’est multiplié, et le volume d’affaires qu’ils traitaient a augmenté bien plus vite encore.
Les perdants les plus évidents de ce système étaient les gouvernements des pays en développement. Les entreprises transnationales présentes dans ces pays étaient particulièrement en mesure, et enclines, à transférer comptablement leurs bénéfices vers des paradis fiscaux, où elles ne payaient que peu ou pas d’impôt. Avec le temps, les gouvernements des pays plus riches ont eux aussi constaté que le système ne jouait plus en leur faveur. « Leurs » entreprises transnationales implantaient des filiales dans les paradis fiscaux, y logeaient leurs bénéfices et payaient moins d’impôt chez elles. Le secret fiscal entourant ces juridictions facilitait en outre le terrorisme, le trafic de drogue et la corruption.
Le tournant des années 2000
Les choses ont vraiment commencé à changer après le tournant du millénaire. Le Tax Justice Network, Global Witness et divers autres groupes militants ont vu le jour et entrepris de sensibiliser l’opinion, surtout dans les pays riches. Pour la première fois, l’évitement fiscal des multinationales a fait la une des médias. De plus en plus d’informations, dont les Paradise Papers sont le dernier épisode, sont devenues publiques.
En 2008, la crise financière mondiale a éclaté. Elle s’est vite muée en crise budgétaire pour de nombreux gouvernements des pays riches membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Ils ont dépensé des sommes considérables pour sauver les banques et se sont lourdement endettés. En cherchant de nouvelles recettes, ils ont mis sous surveillance les paradis fiscaux et le système qui les rend possibles. Agissant formellement sur mandat du G20, l’OCDE a lancé fin 2013 un processus de deux ans destiné à formuler des recommandations sur ces questions : le processus BEPS, pour « base erosion and profit shifting » (érosion de la base d’imposition et transfert de bénéfices).
Le BEPS portait exclusivement sur la fiscalité internationale et ne traitait pas la question connexe du blanchiment d’argent. Cela ne convenait pas entièrement aux gouvernements de nombreux pays en développement, en particulier en Afrique. Ceux-ci s’étaient déjà attachés à un récit sur les « flux financiers illicites », qui semblait chiffrer les sommes extraites d’Afrique par des transactions financières. Ce récit a été porté notamment par le « Report of the high level panel on illicit financial flows from Africa » de 2015 (rapport Mbeki).
La notion de « flux financiers illicites » est fortement normative. Les statistiques sur leur ampleur sont contestables et souvent utilisées de manière trompeuse. Elles nous disent en particulier peu de chose sur les recettes fiscales que les gouvernements africains perdent réellement et donnent une idée faussée des recettes qu’ils pourraient tirer d’une réduction de ces flux.
La rhétorique des flux financiers illicites a néanmoins nourri l’insatisfaction de nombreux porte-parole du Sud à l’égard du processus BEPS. Dès le début, ils se sont demandé pourquoi la responsabilité d’un enjeu mondial avait été confiée à une organisation qui n’est qu’un club de pays riches. Cette interrogation n’a jamais cessé.
Le processus BEPS était-il donc condamné d’avance ? Ou bien ces critiques du rôle de l’OCDE ont-elles accru la pression pour que les recommandations finales ne soient pas trop centrées sur l’OCDE et prennent au sérieux les préoccupations des pays en développement ? Les deux thèses peuvent être étayées. Les recommandations BEPS, publiées en 2015, ont certainement déçu beaucoup de monde. Elles ne comportaient aucune réforme radicale du système fiscal international. Mais là n’était pas la mission. Certaines recommandations sont positives et utiles, en particulier la déclaration pays par pays : la recommandation selon laquelle toutes les grandes entreprises transnationales doivent ventiler leurs comptes afin de fournir des informations détaillées sur leurs activités dans chaque juridiction où elles opèrent.
Mais le BEPS n’est pas la fin du processus. Rétrospectivement, il est clair qu’il n’en était que le commencement. Il a intensifié le débat plutôt qu’il ne l’a clos. Diverses autres initiatives de réforme ont été lancées en dehors du BEPS. Du point de vue des pays en développement, parmi les plus importantes figurent les travaux menés par l’OCDE pour améliorer l’échange d’informations entre administrations fiscales. L’objectif affiché est de rendre ce système mondial et entièrement automatique, afin que toute administration fiscale puisse obtenir automatiquement d’un autre pays les informations dont elle a besoin sur un contribuable donné.
Du point de vue des pays en développement en particulier, il reste beaucoup à faire pour rendre ces réformes récemment adoptées utiles. Leurs administrations se heurtent à un problème nouveau, et somme toute plutôt bienvenu, aggravé par la diffusion rapide des technologies numériques dans l’administration fiscale : elles ont accès à bien plus d’informations qu’elles ne peuvent en traiter.
Tout ce militantisme et ce travail de plaidoyer commencent à produire de véritables changements. Les pays en développement ne sont plus exclus des décisions sur la fiscalité internationale autant qu’ils l’étaient il y a dix ans. À certains égards au moins, l’OCDE prend leurs intérêts très au sérieux. Non par altruisme : en tant qu’organisation, elle fait face à de sérieux défis. Le Comité fiscal de l’ONU, rival potentiel comme représentant des intérêts fiscaux des pays en développement, a été revalorisé. Plus largement, les BRICS et d’autres puissances émergentes sont de moins en moins disposés à s’aligner sur les vues des pays riches qui dominaient traditionnellement l’OCDE. Devenir un organe véritablement mondial, dans les faits sinon dans sa composition formelle, est devenu pour l’OCDE une forme d’impératif organisationnel.
Que la lutte continue
Rien de tout cela ne signifie que les pays en développement, ou les organisations qui défendent leurs intérêts, devraient cesser de réclamer des réformes du système fiscal international. Cela signifie en revanche qu’ils peuvent désormais, et devraient selon moi, s’organiser collectivement et prendre l’initiative. Par exemple :
- De nombreux bailleurs s’engagent aujourd’hui à consacrer davantage de moyens à la mobilisation des ressources intérieures dans les pays en développement. Aux bénéficiaires de décider à quoi les employer. Se donner les moyens de traiter ce nouveau flot d’informations et de tirer parti des nouveaux dispositifs mondiaux d’échange de renseignements fiscaux pourrait être une priorité.
- Il y a très peu d’harmonisation entre pays en développement dans les dispositifs juridiques et organisationnels qu’ils mettent en place pour interagir avec l’économie mondiale sur le plan fiscal. Chacun a son propre réseau de conventions fiscales, aux clauses parfois très diverses. Certains n’ont aucune loi ni règle sur la question essentielle, quoique assez technique, des prix de transfert. Lorsqu’ils en ont, elles varient beaucoup. De même, chaque pays rédige sa propre législation, ses règles et ses procédures d’octroi d’exonérations aux investisseurs. En l’absence d’harmonisation, de puissantes entreprises transnationales et des gouvernements étrangers peuvent traiter avec les pays en développement un à un et obtenir des avantages assez généreux.
