Les décisions du président américain Donald Trump ont provoqué des bouleversements majeurs dans la politique internationale, avec des répercussions jusque dans des domaines de niche comme la fiscalité des entreprises. Les États-Unis se sont de fait retirés de la coopération fiscale mondiale, mettant en péril une décennie de négociations laborieuses et jetant l’incertitude sur l’avenir du multilatéralisme fiscal. C’est la fin d’une ère, qui soulève des questions pressantes sur la viabilité des cadres fiscaux mondiaux. Mais c’est aussi une occasion pour les pays du Sud d’explorer des approches alternatives susceptibles de redéfinir la gouvernance fiscale internationale dans les années à venir.
La fin de l’ère des deux piliers
Au cours des dix dernières années, les négociations fiscales multilatérales ont été portées par une nouveauté institutionnelle : le Cadre inclusif (CI) sur le BEPS. Géré par le Secrétariat de l’OCDE, le Cadre inclusif a réuni pour la première fois 82 pays (ils sont aujourd’hui plus de 145 pays et juridictions) sur un pied d’égalité pour discuter des questions fiscales transfrontalières. Le CI s’est lancé dans une entreprise radicale de réforme de certaines lacunes anciennes du système en proposant une « solution à deux piliers ». Toutefois, le changement de gouvernement américain a considérablement fragilisé cet ensemble, accélérant le désengagement de pays du Sud largement déçus par le processus.
L’impasse mondiale sur le Pilier 1
Dans le cadre du Pilier Un, les pays ont convenu de négocier deux approches distinctes pour relever les défis fiscaux d’une économie numérisée.
Le Montant A visait à redistribuer des droits d’imposition (c’est-à-dire des bénéfices) aux juridictions de marché (les pays où se trouvent les consommateurs ou les utilisateurs), un concept fortement défendu par les pays européens et les pays du Sud. Mais pour de nombreux pays du Sud, l’accord est devenu de moins en moins attractif en raison de sa complexité croissante et de la dilution de son effet redistributif par certaines dispositions techniques, dont la « règle refuge sur les bénéfices de commercialisation et de distribution » (MDSH). Entre autres dispositions, la MDSH réduit les bénéfices du Montant A attribués aux pays de marché lorsque des retenues à la source sont déjà appliquées, une pratique très répandue dans les pays à faible revenu. De plus, les États-Unis, qui abritent la plupart des multinationales visées par le Pilier Un, disposent de fait d’un droit de veto sur l’entrée en vigueur de la convention multilatérale conçue pour mettre en œuvre le Pilier Un, dont l’adoption par le Congrès américain paraît, en l’état, impossible.
Le Montant A est donc presque certainement voué à l’échec, miné par le blocage politique et l’effritement du soutien mondial.
De son côté, le Montant B, conçu pour simplifier les transactions transfrontalières liées aux « activités de commercialisation et de distribution de base », est lui aussi en difficulté. Largement salué par les pays africains à faible capacité, il est devenu une priorité pour les États-Unis, qui veulent le rendre obligatoire. L’Inde s’y est toutefois opposée, exprimant explicitement son objection et bloquant jusqu’ici tout accord.
Le succès inégal du Pilier 2
Le Pilier 2, conçu pour freiner l’évitement fiscal, était lui-même divisé en deux volets : GloBE et la STTR. L’impôt minimum mondial (GloBE), destiné à fixer un plancher de 15 % à l’impôt sur les sociétés (IS), a été un succès par la rapidité de sa mise en œuvre, quoique surtout dans les grands pays européens et asiatiques de l’OCDE. Si la Barbade, le Liechtenstein et le Vietnam sont les seuls pays hors OCDE et hors UE à avoir transposé les règles GloBE dans leur droit interne, d’autres pays ont dû réexaminer leurs incitations fiscales pour s’assurer qu’elles ne ramènent pas les taux effectifs sous les 15 %.
GloBE a aussi été l’une des premières cibles de la nouvelle administration américaine. Dès son premier jour en fonction, le président Trump a signé un décret menaçant de doubler les taux d’imposition des entreprises des pays ayant mis en œuvre la règle relative aux bénéfices insuffisamment imposés (UTPR), un mécanisme de repli conçu pour faire respecter le niveau minimum d’imposition de 15 %. Les États-Unis ont ainsi visé des alliés clés de l’OCDE tels que l’UE, la Corée du Sud et le Japon. Anticipant le caractère conflictuel de la mise en œuvre du Pilier 2 entre pays essentiellement membres de l’OCDE, l’ancien négociateur en chef américain Itai Grinberg a même appelé l’OCDE à recentrer ses efforts sur un accord entre ses membres d’origine et à limiter le rôle du CI.
Enfin, la règle d’assujettissement à l’impôt (STTR), un mécanisme conventionnel visant à accroître les droits d’imposition à la source sur les revenus passifs (intérêts, redevances et certains services) insuffisamment imposés dans le pays de destination, a suscité un certain intérêt hors de l’OCDE, 13 pays non membres de l’UE ou de l’OCDE ayant signé la Convention STTR ou manifesté leur intérêt. Les flux de revenus couverts par la STTR sont toutefois relativement modestes et ne répondront pas aux principales critiques de l’architecture fiscale internationale actuelle.
La place toujours centrale de la fiscalité du numérique
Avec l’échec de fait du Pilier Un, la question de la redistribution des droits d’imposition, en particulier dans le secteur numérique, reste sans réponse. Un indicateur majeur de l’intérêt transversal pour la question, tant dans les pays de l’OCDE que dans ceux du Sud, a été la mise en place de taxes sur les services numériques (TSN). Des pays de l’OCDE (France, Royaume-Uni, Italie, Espagne, Autriche, Portugal et Turquie, par exemple) comme des pays du Sud (Inde, Kenya, Tanzanie, Népal, Kirghizistan et Ouganda, par exemple) ont adopté de telles mesures. D’autres pays (Tunisie, Colombie et Brésil, par exemple) ont suspendu leurs initiatives de taxation du numérique, dans l’attente d’une solution à l’OCDE.
Les premiers enseignements des pays de l’OCDE indiquent des résultats plutôt positifs de la mise en œuvre des TSN, qui semblent avoir généré des recettes de manière efficiente. Malheureusement, les données spécifiques sur leur efficacité dans les pays du Sud manquent encore. Toutefois, une analyse du South Centre a constaté que les gains de recettes pour les pays en développement sont comparables entre le Pilier Un de l’OCDE et l’imposition de TSN. Le Forum sur l’administration fiscale africaine (ATAF) a en outre plaidé en faveur de leur mise en œuvre.
La fenêtre ouverte de la Convention-cadre de l’ONU
Alors que le CI s’essouffle, les négociations fiscales multilatérales se sont largement déplacées vers le forum alternatif de longue date : les Nations Unies. Les discussions ont désormais débuté pour rédiger une Convention-cadre des Nations Unies sur la coopération fiscale internationale et deux premiers protocoles sur des questions de fond. Le processus onusien sera aussi une nouveauté en ce que les États-Unis se sont complètement retirés des discussions. Début février, les États-Unis ont annoncé qu’ils ne participeraient pas au processus onusien, qu’ils ont qualifié d’« ingérence malvenue », « rejetant la nature même de ces discussions ». Mon collègue Frederik Heitmüller revient sur l’état actuel du processus onusien ici.
Cela dit, le retrait américain des accords fiscaux internationaux pourrait offrir une occasion majeure de réexaminer la question de la fiscalité du numérique. Le succès dépendra toutefois de la capacité à bâtir des coalitions et à fixer des objectifs de fond. Les discussions au niveau de l’ONU semblent un bon forum pour ce débat, étant donné que le premier protocole à négocier d’ici 2027 doit porter sur la « prestation de services transfrontaliers dans une économie de plus en plus numérisée et mondialisée ». Le cadre onusien s’appuiera sur le processus du Pilier Un pour évaluer les chances de succès d’une négociation multilatérale menée par l’ONU.
Toutefois, toute tentative de réécrire le texte en faveur des intérêts du Sud risque d’être présentée comme une captation opportuniste des droits d’imposition américains, et de susciter une forte réaction (même si les États-Unis semblent déjà exercer une pression maximale en imposant d’énormes droits de douane à l’échelle mondiale depuis le « jour de la libération »). Un traité sans l’approbation du pays qui abrite la plupart des multinationales mondiales d’aujourd’hui sera assurément difficile à appliquer efficacement, sans parler des conséquences géopolitiques plus larges hors du monde fiscal.
Quelle voie pour le Protocole Un ?
Cela ouvre la voie à une forme de coopération en faveur d’actions unilatérales, qui pourrait être bien plus facile à obtenir et susciter moins de résistance de la part des États-Unis. Le processus onusien pourrait envisager des instruments de droit souple offrant des orientations et harmonisant les mesures nationales. Coordonner les mesures nationales pourrait non seulement constituer une solution politiquement réalisable pour lever des recettes et réaffirmer des droits d’imposition, mais aussi dépasser l’actuelle coalition de pays du Sud qui porte le processus au niveau de l’ONU. Cela donnerait aux pays du Sud une légitimité supplémentaire pour modifier leur droit interne en faveur de l’imposition à la source.
Solution conventionnelle ou non conventionnelle ?
Diverses options de conception pourraient être explorées, chacune susceptible de remodeler la coalition gagnante dans les négociations internationales. L’une des premières questions devrait être de savoir si la solution relèvera des conventions fiscales ou sera conçue hors de leur champ. Les pays pourraient par exemple pousser à une multiplication des droits d’imposition à la source dans les conventions fiscales bilatérales, en renégociant la définition de l’établissement stable à l’article 5 et en accordant des droits de retenue à la source similaires à l’article 12B du Modèle de convention fiscale de l’ONU. Le recours aux retenues à la source pour les services transnationaux est expérimenté depuis longtemps par les pays d’Amérique latine (en particulier le Brésil) et l’Inde, et a récemment été présenté comme une option viable pour taxer certains services numériques, limitant ainsi la nécessité même de mettre en place des TSN. Reste à voir si cette approche pourrait intéresser les pays de l’OCDE, qui devraient alors apporter des modifications substantielles à leur réseau existant de conventions fiscales.
Un renouveau des TSN ?
Une autre option serait de relancer la multiplication des TSN. Il convient de noter que la conception des TSN semble diverger entre membres et non-membres de l’OCDE. Alors que les pays du Nord ont mis en place des TSN à assiette étroite et taux élevés, leurs homologues du Sud ont opté pour des cadres plus larges à taux relativement bas. Au sein du Sud, l’accord pourrait être moins consensuel qu’il n’y paraît à première vue. Si l’ATAF a proposé une approche de rédaction des TSN et a récemment réitéré des options pour des TSN dans ou hors du champ de l’imposition des revenus, la Chine pourrait hésiter à faire progresser la fiscalité du numérique compte tenu de l’internationalisation de ses propres champions multinationaux.
En parallèle, d’autres pays asiatiques n’ont montré jusqu’ici qu’un intérêt modeste pour les TSN. L’Inde a même supprimé en 2024 son prélèvement de péréquation à large assiette de 2 % et annoncé le retrait du prélèvement de 6 % introduit en 2016. De plus, selon leur conception exacte, les TSN risquent de renforcer l’argument américain de mesures ciblées contre ses entreprises.
Tirer les leçons du Pilier 1 ?
Pour contrer les accusations américaines de mesures fiscales discriminatoires, les pays pourraient coordonner et aligner leurs actions unilatérales sur l’approche plus large du Pilier Un, consistant à imposer les entreprises les plus rentables de tous les secteurs et non seulement du numérique. Élargir ce champ pourrait toutefois créer des conflits entre pays membres et non membres de l’OCDE. Si tous les pays ont intérêt à taxer les entreprises numériques (américaines), comme le montre l’intérêt croissant pour les TSN, une mesure ciblée sur la rentabilité pourrait ne pas bénéficier à tous. Craignant de perdre à un accord qui transférerait des droits d’imposition au Sud tout en les empêchant de taxer les entreprises américaines, les pays riches pourraient préférer une autre approche. Quelle que soit la stratégie sur laquelle les pays du Sud parviendront à s’entendre, les négociations devraient viser une large acceptation et inclure des éléments de conception qui incitent à la participation des pays du Sud comme du Nord.
L’avenir de la fiscalité du numérique est désormais totalement ouvert, et le Sud a l’occasion de remodeler le débat
Alors que le processus de l’OCDE est essentiellement bloqué, l’ONU s’est imposée comme forum alternatif, sans pouvoir toutefois imposer le changement à des acteurs réticents. Le retrait américain pourrait ouvrir la voie à un alignement des intérêts des pays de l’OCDE sur ceux du Sud. Mais pour être efficace, le processus onusien devrait viser à bâtir une large coalition afin de limiter les perturbations économiques et de renforcer la légitimité des mesures fiscales alternatives.
Les pays font désormais face à un choix stratégique : poursuivre un multilatéralisme coordonné, soit par le renouveau des TSN, soit par une refonte plus large des conventions fiscales, au risque de représailles américaines ; ou adopter une approche multilatérale plus large fondée sur un traité commun qui créerait plus fondamentalement un système de répartition des droits d’imposition dans le monde, au risque d’échouer si les désaccords ne peuvent être surmontés.
