L’Argentine collecte-t-elle ses impôts plus efficacement que l’Azerbaïdjan ? Le Brésil mieux que le Burundi ? Le Tchad mieux que la Colombie ? On trouve quelques chiffres qui éclairent un peu la question.
En particulier, pour les pays de l’OCDE et désormais pour l’Amérique latine, nous disposons de données relativement bonnes sur les moyens consommés par les administrations fiscales rapportés aux recettes qu’elles collectent. Mais au-delà, nous sommes largement dans le noir. Non qu’il soit impossible d’aller sur le Web et d’y trouver des chiffres. On peut même en trouver un grand nombre.
Chaque année, la Banque mondiale et PriceWaterhouseCoopers (PwC) publient un rapport intitulé Paying Taxes. Il est issu du rapport annuel Doing Business de la Banque mondiale.
En regardant le monde du point de vue des chefs d’entreprise, Paying Taxes fournit des informations sur trois variables pour 185 pays :
– le taux d’imposition total des entreprises (où plus bas est considéré comme meilleur) ;
– le nombre de versements fiscaux distincts (« paiements ») qu’une petite entreprise représentative doit effectuer chaque année à l’État ; et
– le nombre d’heures-personnes que l’entreprise consacre chaque année à gérer ses affaires fiscales.
Il combine aussi ces trois mesures pour produire un classement global.
Vous serez peut-être un peu surpris d’apprendre qu’en 2013 les trois premières places sont revenues respectivement aux Émirats arabes unis, au Qatar et à l’Arabie saoudite.
Les royaumes pétroliers du Golfe sont-ils réputés pour la qualité de leurs administrations fiscales ? Pas le moins du monde. En réalité, comme vous vous en doutez sans doute, ils n’ont pas eu besoin de lever beaucoup d’impôts depuis des décennies, puisqu’ils se financent directement sur leurs gisements de pétrole et de gaz. Comparées à la plupart des autres pays, leurs administrations fiscales sont squelettiques. Nous pouvons certes espérer et attendre que les administrations fiscales de gouvernements qui n’ont guère besoin de lever l’impôt ne présentent pas une charge pour les entreprises locales. Mais devons-nous sérieusement croire que les Émirats arabes unis, le Qatar ou l’Arabie saoudite constituent les meilleurs modèles fiscaux pour des gouvernements qui, eux, ont réellement besoin de lever davantage de recettes ?
Comment interpréter les chiffres et les classements nationaux de Paying Taxes ?
Des réponses très sensées à cette question figurent dans le rapport de l’Independent Panel Review of the Doing Business Report rendu public en juin de cette année.
En somme, le panel a jugé que les données et les classements relatifs à la fiscalité étaient trompeurs et appelaient une révision majeure. Certaines de ses critiques sont complexes et techniques, et il vaut mieux les découvrir en lisant le rapport. Mais ses principales conclusions se résument aisément.
Prenons d’abord le « taux d’imposition total ». Deux critiques majeures lui sont faites.
D’abord, il est très contestable de supposer que les entreprises se portent toujours mieux lorsqu’elles paient moins d’impôts. Si de faibles impôts signifient que les gouvernements n’ont pas les moyens d’entretenir les routes, d’instruire les enfants en vue de l’emploi ou d’assurer un service de police compétent, les entreprises – et l’économie nationale, et le bien-être des personnes – en pâtiront.
La seconde critique est que le « taux d’imposition total » utilisé dans Paying Taxes n’est pas un bon indicateur de la charge fiscale réelle des entreprises. Les chiffres du « taux d’imposition total » reposent sur les taux « affichés », les taux normaux de chaque impôt, comme l’impôt sur les sociétés, les charges sur les salaires ou la TVA. Mais beaucoup d’entreprises ne paient pas les taux « affichés ». Chaque pays dispose d’un éventail variable d’exonérations, d’« incitations » fiscales, de congés fiscaux, de crédits d’impôt, etc. L’écart peut être important entre les taux « affichés » et ce que paie réellement l’entreprise type ou moyenne. Par exemple, le taux principal de l’impôt sur les sociétés au Royaume-Uni est actuellement de 23 %. Mais les grandes entreprises britanniques qui paient plus de la moitié de ce chiffre enverront, dans la plupart des cas, des signaux d’alerte aux responsables de leurs directions fiscales quant à leurs perspectives de carrière.
Et qu’en est-il de la pratique de Paying Taxes consistant à retenir, comme mesure de la charge fiscale pésant sur les entreprises, le nombre de versements fiscaux distincts que l’entreprise représentative doit effectuer à l’État au cours d’une année ?
À première vue, cela peut paraître sensé. Mais lisez ce qu’en dit le panel indépendant :
Le nombre de paiements fiscaux qu’une entreprise doit effectuer est une mauvaise mesure de la facilité de faire des affaires. Certaines sociétés peuvent préférer déclarer et payer mensuellement plutôt qu’une fois par an. En outre, des impôts comme la TVA sont conçus de manière à exiger des paiements périodiques plutôt qu’un versement unique. Il est aussi relativement facile d’influer sur cet indicateur en regroupant artificiellement les paiements de différents impôts dans un même échéancier. Pour les besoins de cet indicateur, les pays dotés de dispositifs de déclaration et de paiement électroniques se voient automatiquement attribuer une transaction par an. Le panel met en doute cette hypothèse, car offrir la possibilité de déclarer et de payer par voie électronique ne signifie pas que la majorité des entreprises l’utiliseront. C’est pourquoi de nombreux pays ont jugé nécessaire de rendre la déclaration électronique obligatoire.
Le « nombre de paiements » est en réalité une mesure trompeuse du coût de l’impôt. Il ne fait guère de doute qu’il a été retenu comme indicateur en grande partie parce qu’il produit un chiffre simple pour un effort relativement faible.
J’ai plus de sympathie pour ceux qui élaborent Paying Taxes que mon ton ne le laisse peut-être entendre. Il est réellement très difficile de trouver des mesures fiables des aspects de la performance des administrations fiscales que nous aimerions vraiment suivre. Et le besoin de bons indicateurs est réel. À défaut de meilleures mesures, les administrations fiscales seront jugées entièrement ou principalement sur les sommes qu’elles collectent chaque mois ou chaque trimestre, et sur le respect des objectifs qui leur sont assignés. Des administrations jugées sur les seules recettes n’ont pas des incitations suffisantes à dialoguer de manière constructive avec les contribuables et à faire évoluer leurs politiques et leurs pratiques au bénéfice de tous : contribuables, collecteurs et Trésor public. Il faut des indicateurs plus divers et plus nuancés.
Il est donc heureux que le panel indépendant soit plutôt favorable au troisième des trois indicateurs utilisés dans Paying Taxes : le nombre d’heures-personnes que les petites entreprises représentatives doivent consacrer chaque année à gérer leurs affaires fiscales.
En 2013, la moyenne des 185 pays étudiés était de 267 heures, mais le Brésil arrivait dernier du classement, à 2 600 heures. Le Brésil pourrait et devrait faire mieux, et il semble bien utile que la Banque mondiale rende publics de tels chiffres extraordinaires. Le panel indépendant explique toutefois qu’il existe une grande marge d’amélioration de la précision de ces données, et suggère que c’est là que la Banque mondiale et les autres producteurs de Paying Taxes devraient concentrer leurs efforts.
Cela signifie-t-il que, d’ici quelques années, nous pouvons attendre de la Banque mondiale qu’elle publie de meilleures mesures de la charge fiscale et de l’efficacité de la collecte ?
Malheureusement, il faut rester sceptique. Ce n’est pas que le panel indépendant ait mal plaidé sa cause. Mais les indicateurs fiscaux ne représentaient qu’une partie de son mandat. Il examinait l’ensemble des mesures de la « réglementation des affaires » figurant dans le rapport annuel Doing Business. La fiscalité fait l’objet d’un chapitre sur onze. Les autres chapitres vont de la « création d’entreprise » à la « protection des investisseurs » en passant par le « règlement de l’insolvabilité ». Le détail de la manière dont ces aspects de la réglementation sont mesurés fait débat depuis des années parmi les économistes et les autres experts. Mais cette revue était politiquement sensible dès le départ. Elle a été en partie suscitée par les préoccupations du gouvernement chinois, qui n’est encore classé qu’au 91e rang mondial en 2013 sur l’indicateur agrégé de Doing Business, malgré ses performances macroéconomiques remarquables. L’idée que la Banque mondiale subissait des pressions pour cesser de classer les pays, voire abandonner entièrement le rapport Doing Business, a suscité un lobbying public. La Banque mondiale s’est retrouvée au milieu d’une querelle politique indésirable sur un sujet où elle a aussi un intérêt institutionnel. Elle apprécie la publicité générée chaque année par la parution de Doing Business et de Paying Taxes. La presse économique publie au moins des articles signalant quels pays ont progressé dans les classements et lesquels ont reculé.
La Banque mondiale a répondu à ces pressions contradictoires en tentant de minimiser le rapport du panel indépendant. Il a été présenté à Londres et non à Washington, lors d’une conférence de presse convoquée à la hâte et très peu suivie. La couverture médiatique a été mince.
Le président de la Banque mondiale a déclaré avoir besoin de temps pour réfléchir au rapport. Cela se comprend tout à fait. Il serait toutefois bien dommage que des querelles politiques plus larges conduisent à enterrer discrètement ce document très sensé.
