Les données échangées par l’intermédiaire des infrastructures publiques numériques (IPN) peuvent rendre l’administration fiscale plus efficace et faciliter la conformité. En reliant les données fiscales aux informations détenues par d’autres administrations ou par le secteur privé – comme les états de paie, les relevés bancaires ou les registres fonciers –, les administrations fiscales peuvent réduire les formalités administratives et la fraude.
Mais ces avantages ne sont pas automatiques. À mesure que les institutions deviennent plus aptes à relier les informations, les citoyens ont besoin de moyens plus clairs pour comprendre et contester l’utilisation de leurs données. Cela suppose de définir des règles claires encadrant l’échange de données, la manière dont les décisions qui en résultent sont prises et la façon dont les contribuables peuvent contester les erreurs.
Notre récent bulletin politique sur la gouvernance de l’échange de données fiscales, qui s’inscrit dans les recherches de l’ICTD sur les IPN et la fiscalité, examine ce défi. Nous soutenons que le partage de données doit être encadré comme un exercice de la puissance publique. Sa légitimité dépend des finalités qu’il poursuit, des limites qui lui sont imposées et des protections offertes aux personnes concernées.
Des données plus connectées, c’est plus de pouvoir public
Le partage de données peut procurer des avantages considérables. Il permet aux autorités de recouper les déclarations, de détecter les incohérences et de simplifier la conformité, tout en évitant aux contribuables de consacrer du temps à fournir des informations que l’État détient déjà.
Mais ces connexions peuvent aussi déterminer quels contribuables sont signalés pour un contrôle ou invités à justifier un écart. Dès lors que des informations alimentent une imposition, une pénalité ou une mesure de recouvrement, les conséquences peuvent être importantes.
Le défi juridique consiste à établir des règles concrètes encadrant ces connexions. Les pouvoirs étendus d’obtention d’informations devraient être soumis à des conditions claires pour chaque échange : quelles données sont nécessaires, qui peut y accéder, comment elles peuvent être réutilisées et qui est responsable de leur exactitude. Le secret fiscal, la protection des données et la justice administrative doivent agir de concert sur l’ensemble du cycle de vie des données, de la collecte et de l’échange jusqu’à la prise de décision, la correction et la suppression.
Qui supporte le coût d’une erreur
Une déclaration erronée d’un employeur ou une correspondance d’identité inexacte peut influer sur une décision fiscale. Dans un système connecté, une erreur commise dans une institution peut aussi se propager à d’autres institutions et influencer d’autres décisions.
Tandis que l’administration obtient une vue plus large du contribuable, celui-ci ne voit parfois que la réclamation qui en résulte. Corriger l’erreur peut exiger de découvrir quelle organisation a fourni l’information, d’obtenir les documents pertinents et de convaincre plusieurs organismes de les rectifier – une entreprise considérable.
Même des données exactes peuvent être trompeuses sans contexte. Un relevé de paiement indique qu’une somme a été reçue, mais dit peu de chose sur le fait qu’il s’agisse d’un revenu d’activité, d’un prêt ou d’un transfert entre ménages. Des revenus irréguliers peuvent également être mal représentés par des hypothèses conçues pour un emploi stable. Surtout, la charge de la correction des erreurs pèse de manière inégale. Les personnes dont la documentation est incomplète, dont l’accès au numérique est limité ou qui disposent de moins de ressources pour obtenir des conseils professionnels peuvent avoir particulièrement du mal à contester une décision. Une administration équitable exige des explications accessibles et des procédures de révision et de correction praticables.
Un avertissement venu de Robodebt
Le programme Robodebt, en Australie, illustre le préjudice qui peut résulter de la réutilisation de données collectées dans un but donné sans garanties juridiques et procédurales suffisantes. Entre 2016 et 2019, le gouvernement a utilisé un système automatisé pour comparer les revenus déclarés chaque quinzaine par les bénéficiaires de prestations sociales avec leur revenu annuel issu des données fiscales, réparti uniformément sur l’année. Pour de nombreuses personnes dont les revenus fluctuaient, cela a généré des dettes qu’elles ne devaient pas. Le gouvernement a ensuite reconnu qu’environ 470 000 dettes avaient été établies à tort, et une commission royale d’enquête sur le programme Robodebt a été constituée, qui a conclu qu’il n’était « ni équitable ni légal ».
La leçon s’applique directement à l’administration fiscale : une information adaptée à une finalité administrative peut nécessiter d’autres vérifications avant de servir de fondement à une autre. Les institutions doivent établir que les données, leur contexte et les hypothèses qui leur sont appliquées peuvent justifier la décision prise. La disponibilité des données ne doit pas être considérée comme la preuve que leur utilisation est licite, appropriée ou suffisamment fiable.
Ce que nous constatons au Kenya et en Afrique du Sud
Nos recherches comparatives sur le Kenya et l’Afrique du Sud montrent où se situent les lacunes. Les deux pays confèrent à leurs administrations fiscales de larges pouvoirs d’obtention de données, et tous deux disposent de lois modernes sur la protection des données. Dans les deux cas, le droit fiscal est détaillé sur ce que l’administration fiscale peut divulguer et à qui – mais il en dit beaucoup moins sur les données qu’elle reçoit et sur l’usage qu’elle peut en faire ensuite.
Ces questions sont renvoyées au droit général de la protection des données, qui autorise tout traitement exigé par une autre loi. Cela renvoie aux textes fiscaux. En conséquence, aucun des deux pays n’a publié de règles propres à la fiscalité pour les échanges individuels. Celles-ci porteraient sur l’auteur de la demande de données et son fondement, sur la trace conservée, sur les autres usages possibles des données et sur la manière de corriger les erreurs.
Les outils législatifs pour combler cette lacune existent déjà. L’Afrique du Sud a approuvé des codes de conduite en matière de protection des données pour les banques et les agences d’évaluation du crédit. L’autorité de régulation du Kenya a publié un code général de partage des données pour l’administration, ainsi que des orientations pour des secteurs tels que la santé et l’éducation. Aucun des deux pays ne dispose d’un code ou d’orientations pour la fiscalité. Les accords de partage de données et les analyses d’impact, s’ils existent pour les données fiscales, ne sont pas publiés, et les contribuables, les tribunaux et les organes de contrôle ne peuvent pas vérifier des règles ou des évaluations qui ne sont pas publiques. L’essentiel de ce qui est nécessaire pourrait être fait dans le cadre du droit existant.
À quoi les contribuables doivent-ils s’attendre ?
Notre bulletin présente six dimensions de la gouvernance des données, de la clarté juridique et du contrôle jusqu’aux voies de recours et à l’inclusivité. Ces principes ont des implications pratiques. Un contribuable devrait recevoir une explication intelligible d’une décision et pouvoir accéder aux informations nécessaires pour la contester. Une procédure de correction devrait indiquer clairement quelle institution doit agir et garantir que les corrections parviennent à chaque institution ayant reçu le dossier erroné ou s’y étant fiée.
Les dispositifs de partage de données devraient préciser les finalités autorisées, l’accès, la conservation et la communication ultérieure. Les organes de contrôle indépendants ont besoin des pouvoirs, de l’expertise et des ressources nécessaires pour vérifier que ces limites sont respectées. Lorsque des outils automatisés éclairent des décisions lourdes de conséquences, un réel examen humain exige un personnel capable de remettre en question le résultat et de réexaminer le dossier.
En matière fiscale, ces garanties doivent être adaptées aux vastes pouvoirs dont dispose l’État pour exiger des informations et imposer le paiement.
Intégrer la redevabilité dans la mise en œuvre
Les gouvernements peuvent commencer par cartographier les flux de données et identifier les responsabilités à chaque étape. Le Governance Assessment Framework for Data Exchange Systems du PNUD peut y contribuer.
La mise en œuvre suppose également d’écouter celles et ceux qui utilisent ces systèmes et en subissent les effets. Les petites entreprises, les travailleurs informels et les associations de contribuables peuvent signaler les avis prêtant à confusion, les difficultés de vérification d’identité et les procédures de correction difficiles à suivre. Leur participation devrait se poursuivre tout au long de la conception, des tests et de l’évaluation.
Le succès devrait être évalué à la fois à l’aune des résultats administratifs et de l’expérience des contribuables, notamment en vérifiant si la conformité devient plus facile, si les décisions sont mieux expliquées et si les erreurs sont rapidement résolues. Ce sont là des raisons concrètes pour les citoyens de faire confiance à une administration fiscale plus connectée.
Deux prochains documents de l’ICTD approfondiront ces travaux : le premier élabore un cadre normatif pour la gouvernance de l’échange de données fiscales ; le second présente en détail nos conclusions sur le Kenya et l’Afrique du Sud.
