Il y a de bonnes nouvelles dans l’ordre du jour de la troisième Conférence internationale sur le financement du développement, qui se tiendra à Addis-Abeba du 13 au 16 juillet. Pour la première fois, la mobilisation des ressources intérieures y occupe plus de place que l’aide internationale. L’accent est mis sur les moyens par lesquels les gouvernements des pays en développement peuvent lever et mobiliser davantage de ressources financières pour le développement.
La mauvaise nouvelle, c’est que les facilitateurs de la réunion proposent des cibles fiscales : inviter les gouvernements des pays en développement qui n’atteignent pas aujourd’hui un certain seuil de recettes à s’engager à lever davantage.
Le projet zéro du document final propose que « … les pays dont les recettes publiques sont inférieures à 20 % du PIB conviennent d’augmenter progressivement leurs recettes fiscales, avec pour objectif de réduire de moitié l’écart avec les 20 % d’ici à 2025. »
Ce serait une grave erreur d’encourager des cibles fiscales chiffrées, quelles qu’elles soient. Ce serait réintroduire ce type d’objectifs de production qui ont fait tant de dégâts en Union soviétique. Nous savons que lorsqu’un fabricant de téléviseurs est récompensé selon qu’il atteint ou dépasse une cible de X milliers d’appareils par an, mieux vaut fuir ses produits. Ils ont peu de chances d’incorporer des technologies nouvelles. Ils risquent de tomber en panne ou de prendre feu.
Plus précisément, trois raisons font que les cibles fiscales seraient une erreur.
Premièrement, c’est déjà un problème sérieux, dans les pays en développement, que la plupart des administrations fiscales soient soumises à un seul indicateur de performance : leur capacité à atteindre les objectifs de recettes en espèces fixés par les ministères des finances.
Les administrations fiscales sont rarement récompensées pour leurs efforts d’engagement plus productif avec les contribuables, pour rendre l’expérience fiscale plus simple et plus agréable, pour réduire la corruption ou pour repenser leurs propres structures et procédures afin de recouvrer plus efficacement. Elles donnent la priorité à l’objectif de collecte. Cela peut passer par une seconde visite du fisc en fin d’exercice, pour gratter un peu plus d’argent. Ce type de comportement ne fait que renforcer la suspicion et la défiance.
Améliorer les relations entre administrations fiscales et contribuables est essentiel à toute amélioration durable du civisme fiscal, et donc à toute hausse durable du ratio recettes publiques/PIB. Diversifier les critères de performance des agents du fisc est vital. Certains pays en développement progressent. Toute forme de bénédiction internationale accordée à des pratiques archaïques serait une erreur, et contre-productive au regard des objectifs de développement durable.
Deuxièmement, accroître les recettes conduira probablement, dans certains pays, à une hausse de la pauvreté.
Cela dépendra de la manière dont les recettes supplémentaires sont levées et dépensées.Le projet de document final de la Conférence sur le financement du développement s’en préoccupe, bien sûr. Mais la mise en œuvre de tout accord issu de cette conférence sera entre les mains de chaque gouvernement.
Nous ne pouvons pas garantir que certains d’entre eux, par négligence ou délibérément, ne finiront pas par imposer plus lourdement les pauvres et par consacrer ces recettes aux salaires de la fonction publique plutôt qu’aux services sociaux. Et même si les gouvernements consacraient toutes leurs recettes supplémentaires aux services sociaux destinés aux pauvres, des services ne remplacent pas de la nourriture.
Il n’est pas rare que l’effet net de l’ensemble des prélèvements et des dépenses publiques soit d’appauvrir les pauvres.
En Éthiopie, par exemple, l’évaluation de la pauvreté de la Banque mondiale indique que « … les ménages pauvres paient des impôts, directs comme indirects, et les transferts et prestations qu’ils reçoivent ne compensent pas, pour tous les ménages, les impôts acquittés. Il en résulte que … un ménage sur quatre est appauvri (rendu pauvre, ou pauvre et rendu plus pauvre) une fois les impôts directs payés et les transferts reçus … »
Dans certains pays, dont l’Arménie, la Bolivie, le Brésil, le Salvador, l’Éthiopie et le Guatemala (PDF), le nombre de pauvres appauvris par l’action fiscale et budgétaire de l’État dépasse le nombre de ceux qui en bénéficient. Le grand risque des cibles fiscales est que les gouvernements s’efforcent de les atteindre, et appauvrissent au passage les pauvres plus encore.
Ces deux premières objections aux cibles fiscales tiennent à la manière dont elles pourraient miner les objectifs de développement durable.
La troisième objection est que, dans bien des cas, les chiffres utilisés pour apprécier la performance au regard de ces cibles sont pratiquement dénués de sens.
Les cibles fiscales sont exprimées en recettes rapportées au PIB. Or nous savons que les chiffres de PIB de beaucoup de pays à faible revenu sont de très mauvaise qualité. Nous avons vu ces dernières années des réévaluations spectaculaires du PIB.
Lorsqu’en 2013 on a calculé que le PIB du Ghana était en réalité supérieur de 60 % à ce que l’on croyait, sa performance apparente en matière de recettes, le ratio impôts/PIB, s’est effondrée.
Les gouvernements jouent déjà stratégiquement avec leurs estimations de PIB. Il est parfois agréable d’être reclassé en pays à revenu intermédiaire. Mais il paraît parfois plus avisé de rester officiellement à faible revenu et de conserver divers droits à l’aide.
L’introduction de cibles fiscales ajouterait un facteur au calcul et affaiblirait encore les incitations à déclarer le PIB avec exactitude. Le chiffre de l’« impôt » est souvent plus suspect encore. Qu’en est-il des États qui tirent des revenus importants de l’extraction et de l’exportation de pétrole, de gaz ou de minéraux ? Leur « performance fiscale » apparente peut varier d’une année sur l’autre uniquement sous l’effet de fortes oscillations des cours mondiaux.
Les chiffres de recouvrement sont eux-mêmes exposés à divers problèmes comptables, de déclaration et de manipulation. Ainsi, on a récemment révélé que le Pakistan Board of Revenue donnait depuis des années l’apparence d’atteindre ses objectifs annuels en empruntant d’importantes sommes, sous forme d’« impôts anticipés », auprès des grandes banques.
Des jeux comptables et déclaratifs se pratiquent déjà autour des objectifs de collecte. Si la communauté internationale devait populariser l’idée qu’un meilleur ratio impôts/PIB est en soi une bonne chose, on peut s’attendre à en voir davantage. Cela aussi ne peut que nuire à la réputation et au sens du professionnalisme au sein des administrations fiscales.
Il serait bon que les gouvernements de nombreux pays en développement soient encouragés et aidés à lever davantage de recettes intérieures pour financer des objectifs de développement réellement durables. Mais le montant de recettes supplémentaires qui pourrait utilement être levé et dépensé à cette fin varie énormément d’un pays à l’autre.
Des cibles fiscales uniformes, quelles qu’elles soient, aussi nuancées et indicatives soient-elles, n’ont pas de sens. Elles pourraient faire des dégâts.
