Les collectivités locales ougandaises cherchent depuis peu à améliorer le rendement de leur impôt foncier. Cet intérêt croissant tient principalement à l’urbanisation rapide du pays et à la pression accrue des citadins en faveur des services publics. Certaines réformes ont donné des résultats en matière d’identification, d’évaluation et d’estimation des biens, contribuant à élargir l’assiette. Mais beaucoup de collectivités restent confrontées à de faibles taux de recouvrement, faute pour l’essentiel de moyens de contrainte. Dans ce billet, nous examinons le régime de recouvrement forcé de l’impôt foncier en Ouganda et proposons une voie qui favorise la collecte de manière plus attentive aux personnes.
Une perception négative chez les citoyens
L’Ouganda dispose de nombreux mécanismes de recouvrement forcé. Ils vont de mesures douces, comme l’envoi de mises en demeure et l’application d’intérêts ou de pénalités de retard, à des mesures plus dures : recouvrement par voie judiciaire, mandats sommaires, recouvrement auprès des locataires et occupants, ou interdiction de céder un bien grévé d’arriérés.
Malgré ce large éventail, la plupart des collectivités choisissent de fermer et de sceller les locaux en situation d’arriérés. Cette option est généralement perçue comme la plus rapidement productive. Elle a amélioré les recettes locales et le respect des obligations, mais soulève de nombreuses difficultés, à commencer par le choix du moment, des modalités et des biens concernés. La diversité de taille et de nature des biens complique encore les choses. Dans certains cas, des élus ont politisé la procédure sous couvert d’aider leurs administrés, affaiblissant la capacité des collectivités à mobiliser des recettes.
Surtout, la fermeture des locaux n’a jamais été bien vue des citoyens. Beaucoup s’en sont pris aux agents, les accusant parfois de récolter là où ils n’ont pas semé. Les redevables font valoir qu’ils paient déjà de nombreux impôts, dont certains que les agents publics eux-mêmes peinent à expliquer. La plupart sont collectés par l’administration fiscale nationale, l’Uganda Revenue Authority (URA), et les redevables s’étonnent que les collectivités puissent prélever sur la même assiette.
Les principales difficultés
Les dix dernières années ont été marquées par des affrontements incessants entre redevables et collecteurs, dont il importe de comprendre les causes. Les éléments ci-dessous en expliquent l’essentiel :
1. Les modes de financement des biens
Le financement de projet sert parfois à développer des biens de grande valeur, le remboursement provenant pour l’essentiel des revenus de l’immeuble. Certains biens, même situés dans le quartier central des affaires, connaissent une vacance élevée qui rend le remboursement difficile. Ce fut le cas d’un immeuble de plusieurs étages financé par une banque à Kampala, dont les trois derniers niveaux sont restés vides pendant des années. Face à cette difficulté, le propriétaire a choisi de rembourser d’abord sa dette bancaire avant de payer son impôt foncier. Après la fermeture de l’immeuble, il a fini par accepter un échelonnement sur deux ans. Cet épisode illustre les difficultés de recouvrement que peut créer ce type de financement.
2. Une communication insuffisante avec les redevables
Les citoyens perçoivent largement les municipalités comme peu réactives. Les redevables sont dès lors enclins à éviter tout contact avec les collecteurs. Les cas abondent de propriétaires en défaut ayant vainement cherché à faire suspendre une procédure dans l’espoir de négocier ensuite un échéancier. Lorsqu’il s’agit d’immeubles commerciaux occupés par des locataires, et qu’existe un risque de saisie, ce refus d’écouter donne l’image d’une collectivité sourde aux besoins de ses habitants.
3. Des données insuffisantes ou périmées
Certains biens figurant aux rôles d’évaluation sont mal ou insuffisamment renseignés. D’autres sont délabrés, en construction, voire démolis, et se voient pourtant réclamer des arriérés. La Kampala Capital City Authority (KCCA) a ainsi récemment choisi de poursuivre des redevables qui, malgré la fermeture de leurs locaux, n’avaient pas payé. Il s’est avéré que certains de ces biens appartenaient à des personnes décédées, contre lesquelles le droit local ne permet pas d’agir. Retrouver les administrateurs vivants de ces successions s’est révélé presque toujours vain. Le manque d’informations sur les véritables propriétaires a donc parfois conduit à des décisions de recouvrement erronées.
Des pistes pour améliorer la collecte
Quelles qu’en soient la nature, le moment et les modalités, les opérations de recouvrement forcé sont largement détestées. Pour lever les obstacles, les collectivités doivent placer les personnes au centre de leur action. Plusieurs approches ont déjà été expérimentées en Ouganda :
1. La gestion de la relation
Les redevables sont segmentés et un agent municipal dédié est affecté à chaque segment, défini par îlot (par village en zone rurale), par branche ou par secteur. Les redevables possédant plusieurs biens dans différents segments se voient attribuer un agent dédié. Les agents sont chargés de nouer une relation avec leurs interlocuteurs, de comprendre leur activité, de convenir de modalités de paiement et de veiller à ce que les services dont ils ont besoin soient traités en priorité.
2. Le recouvrement par un tiers
Il est généralement confié à des huissiers de justice sélectionnés par marché public. Lors de la notification de la somme due, un délai de paiement est accordé au contribuable, au-delà duquel il est averti des désagréments probables liés à l’intervention des huissiers.
3. L’implication des élus
Ce modèle associe les élus locaux à l’administration de l’impôt foncier, pour des campagnes de sensibilisation ou la mobilisation des recettes, leur temps étant compensé par une indemnité proportionnée.
4. Les forums de développement municipal (MDF)
Avec l’urbanisation croissante, l’écart se creuse entre les attentes des citadins en matière de services et ce que leur collectivité fournit. L’approche traditionnelle confie à une équipe de techniciens le soin de hiérarchiser les besoins au fil du cycle budgétaire, parfois sans consulter les habitants. L’approche MDF, au contraire, permet aux citadins de définir eux-mêmes leurs priorités. Pour que ces décisions soient suivies d’effet, les collectivités doivent réserver au moins 50 % des fonds disponibles aux projets retenus par le forum.
Le contrat social
Au fond, la collecte de l’impôt foncier est une relation entre les citoyens et leur collectivité. Celle-ci doit améliorer ses recettes pour financer les services publics, mais les méthodes conflictuelles feront sans doute plus de mal que de bien. Trouver des moyens innovants d’améliorer la collecte de manière consentie, où les gens voient les bénéfices de l’impôt qu’ils paient, devrait donc être une priorité stratégique pour les collectivités qui veulent accroître le rendement de cet impôt.
