Le gouvernement sri-lankais négocie un prêt conditionnel important auprès du FMI. Un accord formel sera probablement signé dans les semaines qui viennent, dès que tous les principaux créanciers auront donné au FMI des assurances suffisantes qu’ils annuleront une partie de la dette encore due par le gouvernement et qu’ils ne chercheront pas à profiter d’une éventuelle reprise économique pour exiger le remboursement prioritaire de leurs propres prêts.
Mais la classe politique sri-lankaise est très divisée sur l’idée de signer un accord avec le FMI. D’un côté, le gouvernement affirme qu’un accord est indispensable, qu’il ne devrait pas être traité comme un enjeu politique, et qu’il lui faut une large marge de manœuvre pour pouvoir satisfaire les exigences du FMI. De l’autre, la majeure partie de la gauche s’oppose à tout accord, au motif le plus souvent qu’il constituerait en réalité une nouvelle tentative (néolibérale) d’une coalition du capital financier international, du FMI et du gouvernement américain pour prendre le contrôle de la politique économique et extraire encore davantage de profits du peuple sri-lankais. Un autre argument de la gauche est que le Sri Lanka a déjà conclu de nombreux programmes avec le FMI : aucun n’a fondamentalement guéri ses problèmes économiques, il n’y a donc aucune raison d’attendre que celui-ci fonctionne.
Cette polarisation politique et idéologique est contre-productive et coûtera probablement très cher aux Sri-Lankais, en aggravation de la faim, en hausse de la mortalité, en scolarité perdue et en pauvreté durable. Mon hypothèse est que l’accord avec le FMI sera signé, mais que le gouvernement ne tiendra pas rigoureusement sa part du marché. Il ne lèvera pas les recettes supplémentaires promises, rognera de diverses façons, promettra sans cesse de mieux faire au trimestre suivant et s’efforcera de laisser le FMI dans l’ignorance de certaines statistiques économiques et budgétaires clés. Le FMI le tolérera un temps, notamment parce qu’il a un fort intérêt à ne pas paraître excessivement dur envers de petits pays et à ne pas interrompre des programmes qui semblent encore avoir une chance de réussir. Mais l’une ou l’autre partie finira par y mettre un terme. Cette prédiction s’enracine dans l’histoire : à l’échelle mondiale, 38 % des programmes du FMI ont été interrompus prématurément entre 1980 et 2015. Le chiffre historique pour le Sri Lanka est un peu plus élevé, proche de 50 %. Sur les 54 années allant de 1965 à 2019, les gouvernements sri-lankais ont signé 16 accords d’assistance avec le FMI, en vigueur pendant 28 ans. Sept d’entre eux ont été interrompus par anticipation. Les accords les plus récents datent de 2003, 2009 et 2016. Dans chaque cas, le gouvernement s’était engagé à accroître les recettes publiques en proportion du PIB. Dans chaque cas, les objectifs de recettes ont été manqués de très loin. Il est déjà clair que les objectifs fixés pour 2023 par l’actuel gouvernement, en préparation du prochain accord, seront probablement sous-réalisés d’environ 10 %.
Un accord conclu en 2023 qui s’essoufflerait pendant deux ou trois ans avant d’être interrompu ne serait pas la pire issue possible pour le Sri Lanka : le pays aurait au moins reçu une importante injection initiale de devises pour aider à relancer l’économie. Mais ce ne serait pas une bonne issue non plus. Des réformes importantes, dont celles des recettes, resteraient loin d’être achevées. Le gouvernement retomberait dans les classements de crédit et aurait du mal à emprunter des devises à des taux raisonnables. Nous pourrions revenir aux fortes restrictions d’importation, aux files d’attente pour le carburant et à la pénurie d’engrais, et donc à davantage de sous-nutrition, de mortalité, de scolarité perdue et de pauvreté.
Il existe une meilleure voie. Elle suppose nécessairement un accord d’une forme ou d’une autre avec le FMI. L’économie sous-performe fortement et la population souffre parce que le gouvernement n’a pas accès au crédit dont il a besoin pour importer suffisamment de nourriture, d’engrais, de carburant et tout ce qu’il faut pour faire repartir l’économie. Il n’existe à présent aucune autre source de crédit. Les capitaux privés ne prêteront pas, le gouvernement étant en défaut grave sur ses prêts existants. Les prêteurs privés pourront revenir une fois qu’ils auront l’assurance suffisante, mesurée principalement à l’existence d’un accord avec le FMI, que le gouvernement suit une trajectoire budgétaire assez stable pour pouvoir un jour rembourser les nouveaux prêts accordés. Les prêteurs officiels, comme la Chine, l’Inde, le Japon, la Banque asiatique de développement et la Banque mondiale, adoptent pour l’essentiel la même position. La dynamique de fond est simple : aucun prêteur potentiel, public ou privé, ne prêtera à un gouvernement qui n’a aucune perspective de lever des recettes suffisantes pour rembourser les prêts et les intérêts à un moment donné, ou qui ne montre aucun signe sérieux de renforcement de son appareil de collecte. Cette dynamique subsistera même si diverses grandes puissances et organisations mondiales nous surprenaient en annulant une large part des dettes actuellement dues.
Le terme décisif est toutefois « un accord d’une forme ou d’une autre » avec le FMI. Le Sri Lanka dispose de bien plus de marge de négociation que ne le laissent entendre l’actuel gouvernement comme la gauche. Le FMI est devenu une organisation beaucoup plus empathique, pragmatique et souple qu’à l’époque où il s’était forgé une réputation d’insistance rigide et sans cœur sur l’austérité et les coupes dans la dépense publique comme remède à tous les problèmes macroéconomiques. Le FMI sait aussi que ses programmes pays échouent souvent faute de soutien politique intérieur et parce qu’ils sont souvent mal conçus : les gouvernements bénéficiaires s’appuient trop sur le FMI, mais le FMI ne dispose pas d’une connaissance fine du pays. Le FMI pourrait être convaincu d’adopter, ou au moins d’accepter, des politiques progressistes ou radicales qui contribueraient directement à résoudre la crise, répartiraient les coûts de manière bien plus équitable et paraîtraient justes et raisonnables à beaucoup de Sri-Lankais. Ce dont je rêve, c’est d’un programme de politique économique défini nationalement, qui traite efficacement la crise budgétaire, qui soit équitable et perçu comme tel, et qui bénéficie d’un soutien populaire significatif. Plus ce soutien politique sera fort, plus le gouvernement disposera de poids dans la négociation avec le FMI.
Cette ambition est optimiste mais réaliste. Comment y parvenir ? Il faut commencer par abandonner toute idée du FMI comme croque-mitaine tout-puissant œuvrant de concert avec le capital international pour écraser les pauvres du monde. Si le FMI était à ce point puissant, il serait capable de faire appliquer les accords qu’il signe avec les gouvernements. En réalité, une large part échoue, presque toujours parce que les gouvernements nationaux ne tiennent pas leur part du marché. Le FMI est puissant, mais il n’est en définitive qu’une organisation internationale de plus, qui lutte pour sa survie et son financement au milieu de pressions politiques concurrentes, notamment entre les gouvernements qui lui apportent des capitaux et ceux qui empruntent, et entre l’Occident, la Chine et la Russie. Le FMI souffre d’une faiblesse systémique face à ses emprunteurs : ses prêts sont accordés dans des situations plus ou moins d’urgence et comportent généralement d’importantes injections de capitaux en amont. Une fois cet argent reçu, les incitations des gouvernements à honorer toutes leurs promesses de recettes, de dépenses et de réformes s’émoussent.
Le FMI a lui-même considérablement changé depuis la fin du siècle dernier et la première décennie de celui-ci, époque où des programmes en apparence standardisés ont nourri le récit de son insistance impitoyable et inflexible sur les coupes budgétaires en toutes circonstances. Depuis une décennie et plus, par ses travaux, ses publications et les discours de ses dirigeants, il est devenu l’un des avocats mondiaux les plus influents d’une plus grande égalité des revenus et entre les femmes et les hommes au service de la croissance, et d’une protection sociale plus efficace des plus pauvres par l’action publique directe. Il n’est probablement pas indifférent que le poste de directeur général soit occupé par une femme depuis 2011 (Christine Lagarde puis Kristalina Georgieva) et que la première économiste en chef ait été nommée en 2019 (Gita Gopinath).
Nous ne connaissons pas encore le détail de l’accord que le gouvernement devrait signer, mais nous en connaissons les grandes lignes. Le dispositif ne correspond en rien au récit de coupes sauvages dans la dépense publique. Il y aura des coupes, même si le gouvernement actuel en a déjà judicieusement anticipé une partie en revenant sur les projets d’infrastructure massifs qui formaient la pièce maîtresse de la politique économique des gouvernements Rajapaksa. Washington laisse aussi clairement entendre qu’il existe des économies à faire en réduisant des forces armées et des budgets de défense excessivement importants. Qu’y aurait-il à y redire ? Pour le reste, le FMI ne voit tout simplement pas beaucoup de marge pour réduire la dépense publique sans causer de dommages économiques, sociaux ou politiques.
Les parties les plus intéressantes du projet d’accord sont plus constructives. Le FMI a encouragé activement le gouvernement à mettre en place un véritable programme de transferts monétaires pour protéger les Sri-Lankais les plus pauvres pendant la crise. Le gouvernement a formellement engagé des préparatifs, mais de manière très peu convaincante (voir plus bas). Le FMI insiste aussi sur l’augmentation des recettes publiques, essentielle à la stabilité économique de long terme, et sur la privatisation des entreprises publiques qui causent à l’État d’importantes pertes récurrentes. Les deux sont évidemment controversés : les recettes, en raison de la manière dont le gouvernement a semblé faire peser toute la charge sur les contribuables à l’impôt sur le revenu ; la privatisation, par principe pour partie, et pour partie parce que les privatisations précédentes conduites par l’actuel président sentaient plus qu’un peu le scandale. Nous savons aussi que le FMI envisage au moins d’introduire dans l’accord de larges conditions de gouvernance qui seraient probablement populaires si elles n’étaient pas entachées d’un soupçon d’atteinte à la souveraineté nationale.
Tout bien pesé, le FMI a une attitude plus progressiste que l’actuel gouvernement sur les politiques nécessaires pour affronter la crise. Un gouvernement pourrait tirer parti de cette situation en s’engageant, en actes autant qu’en paroles, dans un programme d’ajustement économique plus efficace et visiblement bien plus équitable. Bien expliqué, un tel programme pourrait devenir relativement populaire. Plus il le serait, plus la position de négociation du gouvernement face au FMI serait forte, et plus le FMI pourrait être disposé à tolérer, voire à adopter, une orientation encore plus progressiste. À quoi ce programme plus progressiste, conçu nationalement, pourrait-il ressembler ? En voici trois composantes importantes possibles.
Un véritable filet de sécurité pour les plus pauvres
Au milieu de 2022, aux premiers stades des négociations, le gouvernement a annoncé qu’il intégrerait le dispositif Samurdhi dans un programme beaucoup plus vaste, versant 7 500 roupies par mois aux ménages les plus vulnérables. C’était de toute façon attendu depuis longtemps. Le dispositif Samurdhi est depuis des années honteusement insuffisant pour un pays qui avait atteint le statut formel de pays à revenu intermédiaire avant de le perdre à nouveau en 2022, du fait de l’effondrement des revenus. Samurdhi a été bien étudié et jugé lamentablement insuffisant dès avant la pandémie et la crise économique. Il couvre à peine 27 % des ménages du Sri Lanka et exclut systématiquement plus de 58 % des bénéficiaires éligibles. Les coûts administratifs sont élevés parce qu’il est aussi, et peut-être avant tout, un programme d’emploi pour les agents Samurdhi. De nombreux bénéficiaires ne sont pas formellement éligibles. En juillet 2022, Verite Research a publié un document montrant en détail une très forte corrélation entre les revenus des ménages et leur consommation d’électricité. Il serait possible de contourner Samurdhi et d’établir rapidement une éligibilité de base à un programme de transferts efficace en utilisant les relevés de consommation électrique, disponibles pour 99 % des ménages. Le gouvernement n’a rien fait de tel. Il a annoncé à la place qu’il menait une enquête nationale auprès des ménages pour déterminer l’éligibilité au nouveau programme. Rien n’a été dit publiquement des critères retenus, ni de la manière dont ce processus éviterait les fortes politisations et le clientélisme qui ont miné Samurdhi. L’enquête semble avoir pris bien plus de temps que prévu. En janvier de cette année, on annonçait qu’elle était toujours en cours ; le conseil des ministres a convenu que les nouvelles prestations débuteraient en mai. Dans le même temps, il était annoncé que le gouvernement distribuerait, pendant deux mois, 10 kg de riz par mois à deux millions de familles à faible revenu, bénéficiaires de Samurdhi comprises. Compte tenu des défis logistiques d’une telle distribution et des coûts d’apprentissage, il paraît singulier de créer un tel programme pour deux mois seulement. Peut-être le gouvernement n’a-t-il pas sérieusement l’intention d’établir un filet de sécurité efficace pour les plus pauvres, mais plutôt de temporiser, de brouiller les cartes et d’empêcher l’opposition de se mobiliser sur ce sujet ? Le bureau de la Banque mondiale à Colombo exhorte depuis des années le gouvernement à mettre en place un véritable filet de sécurité. Il se joindrait probablement au FMI pour saluer de réels progrès dans cette direction.
Partager la charge fiscale : supprimer les exonérations
Le Sri Lanka a besoin de davantage de recettes publiques. En proportion du PIB, le gouvernement en collecte aujourd’hui moins de la moitié de ce qu’il collectait dans les années 1950, 1960, 1970 et 1980, et moins de la moitié de ce que l’on attendrait d’un pays de ce niveau de revenu. Le besoin le plus urgent est de garantir à tout futur prêteur, public ou privé, que le gouvernement sera en mesure de rembourser les prêts reçus, y compris concessionnels. Le besoin le plus important est de financer durablement les équipements et services publics qui font tant défaut aux Sri-Lankais, à commencer par l’éducation et un filet de sécurité décent pour les plus pauvres, dont un nombre croissant de personnes âgées aux revenus très faibles. Mais le gouvernement a accru la résistance fiscale en augmentant l’impôt sur le revenu des personnes physiques d’une manière provocatrice. Que ferait un autre gouvernement ? Il existe en réalité une source majeure de recettes supplémentaires mobilisable rapidement, sans les procédures organisationnelles et juridiques complexes et longues qu’exigerait la création d’un impôt récurrent sur la fortune. Les entreprises sri-lankaises bénéficient depuis des décennies d’exonérations fiscales extrêmement généreuses en tout genre. Le système a été examiné à maintes reprises. Les conclusions ne varient guère. Les exonérations accordées aux investisseurs sont trop nombreuses ; elles sont généralement justifiées par l’attraction d’investissements étrangers, mais ont échoué lamentablement à atteindre cet objectif. Elles sont accordées principalement par lobbying direct et personnel et par l’usage du pouvoir discrétionnaire ministériel. Il n’existe nulle part de recensement fiable des exonérations accordées, de leurs dates d’expiration ou des conditions qui s’y attachent. Le FMI, avec la Banque mondiale, l’ONU et l’OCDE, appelle depuis longtemps à réduire les exonérations accordées aux investisseurs, dans le monde comme au Sri Lanka. Le moment est bien choisi pour que le gouvernement réagisse, en supprimant simplement toutes les exonérations accordées aux investisseurs et en appliquant un taux unique de TVA et un taux unique d’impôt sur les sociétés à toutes les entreprises. Comme les exonérations sont aujourd’hui si nombreuses et que tant d’entreprises acquittent peu ou pas d’impôt sur les bénéfices, le nouveau taux normal pourrait être inférieur au taux le plus élevé actuel de 40 % tout en étant supérieur au taux le plus bas de 10 %. Le secteur privé s’en offusquera-t-il ? La plupart des entreprises, oui, même si certaines y gagneraient. Il faudra rappeler aux opposants l’ampleur du lobbying qui a permis d’établir les exonérations actuelles. Les futurs investisseurs étrangers préféreront pour la plupart un régime simple et uniforme à un régime miné par l’influence politique. Ne serait-ce pas une violation de contrats de la part de l’État ? Dans certains cas, si. Mais le gouvernement vient de violer de nombreux contrats en ne remboursant pas ses créanciers étrangers. Supprimer des exonérations, au motif de la nécessité économique nationale et d’un partage plus égal des coûts de la crise, n’est sûrement pas plus répréhensible que de ne pas rembourser ses dettes ?
Partager la charge fiscale : taxer l’immobilier
Le Sri Lanka ne prélève aucun impôt sur la fortune. De larges pans de la population se sont considérablement enrichis au cours du dernier demi-siècle. L’un des signes les plus visibles de cette richesse est l’essor de la construction résidentielle et commerciale, surtout à Colombo et dans les environs de la Province occidentale. Les impôts immobiliers, qu’il s’agisse de charges annuelles sur les propriétaires ou les occupants de biens résidentiels et commerciaux (les « rates », comme on les appelle au Sri Lanka) ou de taxes sur les ventes ou les transferts de propriété (droits de timbre), comptent généralement parmi les impôts les plus efficients et les plus efficaces. Au Sri Lanka, ils sont négligeables. En 2009, dernière année pour laquelle les données sont aisément disponibles, ils représentaient à peine 0,08 % du PIB. Or les valeurs foncières à Colombo sont aujourd’hui très élevées. Des recettes significatives pourraient être levées, assez rapidement, en établissant un nouveau système d’impôt immobilier. La technologie y est très favorable. Il est désormais possible, en combinant surveillance aérienne (satellites, drones) et observations numériques et visuelles au niveau de la rue, d’identifier tous les biens urbains significatifs susceptibles d’être soumis à un impôt foncier récurrent et d’estimer leur valeur imposable. Des recettes significatives pourraient être levées en deux ans, et un pas important serait ainsi franchi dans l’imposition de la fortune.
Il ne manque plus qu’un gouvernement résolu à étoffer le type de programme radical, mais sensé et équitable, esquissé ici. Un tel programme susciterait bien sûr des oppositions, mais pas depuis Washington.
Lire la deuxième partie de ce texte ici.
Ce texte a été initialement publié par Groundviews ici.
