En novembre dernier, j’ai reçu un cadeau d’anniversaire du Fonds monétaire international : mon propre exemplaire de « How to Design and Enforce Tobacco Excises? » Je ne vous en veux pas de l’avoir manqué : il est paru cinq jours avant l’élection américaine.
J’étais ravi de le voir. Je réclame une prise de position du FMI sur la taxation du tabac depuis des années. Et le voilà enfin dans ma boîte de réception. Un peu fade et cabossé par endroits, il n’en reste pas moins un guide utilisable des questions qui se posent quand un pays décide d’augmenter les taxes sur le tabac. J’avoue toutefois avoir eu le sentiment d’avoir demandé une voiture de course et reçu une camionnette d’occasion.
Comprenez-moi bien. Cette note technique est en réalité très importante. À ma connaissance, c’est la première prise de position publique du FMI sur les taxes sur le tabac depuis 1999 (voir l’annexe de « Curbing the Epidemic » et un article de Finance & Development). Or ces taxes sont sans doute la politique de santé publique la plus efficace au monde.
C’est précisément là que la note déçoit. Si elle reconnaît les effets sanitaires d’une baisse de la consommation, elle n’aborde jamais la façon de s’assurer que les taxes réduisent effectivement le tabagisme. (Comme je le montre plus bas, de bonnes ressources existent sur ce point.)
Commençons par ce que la note technique réussit.
- Le FMI l’a dit ! Et écrit : les taxes sur le tabac sont un instrument légitime de politique publique pour réduire les décès liés au tabagisme. Ne laissez personne vous dire que le FMI s’y oppose. C’est faux.
- Le guide explique les caractéristiques des taxes sur le tabac qui déterminent leur rendement, en particulier les propriétés de la demande et les niveaux existants de prix et de taxation.
- Il compare de manière concise les taxes ad valorem et les taxes spécifiques, c’est-à-dire celles qui représentent un pourcentage du prix de vente et celles fixées par quantité ou par poids.
- Il offre un bon panorama de ce qu’exige la gestion d’une taxe sur le tabac, en alertant les décideurs sur l’étendue des informations, des procédures et des moyens de contrôle nécessaires à une mise en œuvre efficace.
- Enfin, il présente une vue équilibrée de l’affectation, c’est-à-dire de la pratique consistant à réserver ces recettes à certaines dépenses.
Maintenant, au risque de regarder les dents du cheval offert, voici pourquoi je suis resté sur ma faim.
Le FMI avait l’occasion de soutenir bien plus fermement les 180 pays qui se sont engagés à réduire le tabagisme par la fiscalité en tant que parties à la Convention-cadre pour la lutte antitabac (CCLAT). Il y a quelques années, le FMI prévoyait d’adopter précisément une telle position ; après des années de retard, il a finalement choisi un guide pratique de faible portée, presque invisible.
Le tabagisme provoque plus de cinq millions de décès par an, dont 80 % dans les pays à revenu faible ou intermédiaire. Les accises sur les cigarettes n’y représentent pourtant que 38 % du prix final, soit environ la moitié du niveau recommandé par l’OMS et la Banque mondiale. De plus, le nombre de fumeurs continue d’augmenter dans de nombreux pays (l’Indonésie, par exemple) partout où la hausse des revenus rend les cigarettes de plus en plus abordables.
Outre le manque de visibilité donné au sujet, la note technique n’aborde jamais directement ce à quoi devraient ressembler ces taxes si leur objectif premier était de réduire les décès. Elle consacre une section entière à la maximisation des recettes, mentionne les objectifs sanitaires mais ne traite presque pas de ce que devrait être la politique fiscale si la priorité d’un pays était la santé publique. C’est comme un conseil de politique monétaire qui traiterait pleinement l’inflation mais reléguerait le chômage au second plan.
Or les pays se soucient bel et bien des effets sanitaires du tabac. Presque tous les pays du monde sont parties à la CCLAT. Le mandat premier du FMI est peut-être la stabilité économique et l’appui à des politiques macroéconomiques efficaces, mais ses travaux sur les inégalités, le genre et le commerce montrent qu’il reconnaît avoir un rôle à jouer dans le conseil budgétaire au service des objectifs publics de ses États membres. Si une taxe sur le tabac était conçue pour ramener la consommation à zéro, ce serait une réussite de santé publique et un échec de rendement, mais le fait que des instruments fiscaux soient en jeu justifierait encore l’expertise du FMI.
Quand un bon conseil tourne mal
En plusieurs endroits, la note préconise des hausses progressives afin que les décideurs puissent évaluer la réaction du marché et ajuster. Les travaux d’économie comportementale montrent pourtant que les consommateurs réagissent plus fortement aux variations de prix importantes qu’aux petites. Le choix entre hausses progressives et hausses brutales paraît donc évident quand on ne regarde que les recettes, mais il crée un arbitrage lourd avec l’objectif de réduction du tabagisme. Des pays comme la France, l’Australie et les Philippines l’ont compris et se sont engagés à augmenter les prix du tabac au-delà de l’inflation pour faire reculer la consommation.
Autre exemple : le traitement de la contrebande. Les taxes sur le tabac produisent moins d’effet sur les recettes et le tabagisme si la contrebande est importante. La note technique s’en inquiète donc et l’illustre par une mise en garde tirée du Canada, où des hausses de taxes ont été suivies d’une flambée de contrebande. L’affaire canadienne y est racontée dans les termes les plus neutres imaginables pour un cas qui impliquait des cigarettiers expédiant leurs produits aux États-Unis pour les réimporter au Canada sans taxes ni droits, tout en se servant sans vergogne de la contrebande pour faire pression en faveur d’une baisse des taxes ! Des pratiques similaires, découvertes et sanctionnées par le Canada dans les années 1990, se sont reproduites au Royaume-Uni et dans l’Union européenne. Les cigarettiers ont utilisé l’exemple canadien pour effrayer les ministères des Finances du monde entier, souvent avec succès. La toute première chose à savoir pour lutter contre la contrebande est donc de commencer par surveiller plus strictement l’action des cigarettiers légaux.
Pour aller plus loin sur la taxation du tabac…
D’autres ressources offrent un bien meilleur guide, couvrant à la fois la santé publique et la politique économique. Une excellente source compacte est parue en 2015 : « Global Hazards of Tobacco and the Benefits of Smoking Cessation and Tobacco Taxes ». Par coïncidence, le National Cancer Institute (NCI) et l’OMS viennent également de publier une monographie sur The Economics of Tobacco and Tobacco Control.
Voici quelques éléments que la note technique du FMI ne vous apprendra pas, mais qui figurent en bonne place dans le résumé de la monographie NCI/OMS.
- En 2013-2014, les États ont perçu près de 269 milliards de dollars de taxes sur le tabac
- L’Union européenne et 53 pays ont signé le Protocole pour éliminer le commerce illicite des produits du tabac, qui renforce le contrôle de la chaîne d’approvisionnement et coordonne les efforts mondiaux.
- Le marché mondial du tabac s’est fortement concentré depuis 25 ans.
- La lutte antitabac ne nuit pas aux économies.
- Le tabac nuit de manière disproportionnée aux personnes pauvres et, inversement, la lutte antitabac leur profite de manière disproportionnée.
- Le recours à des accises élevées, uniformes et spécifiques sur les produits du tabac aura le plus grand effet sur la santé publique.
Si vous cherchez un guide sur les accises applicables au tabac, mieux vaut donc lire « Global Hazards » ou la monographie NCI/OMS. Mais si vous cherchez à convaincre un responsable d’un ministère des Finances, emportez aussi l’article de Finance & Development de 1999 et la note technique de 2016 du FMI. Ils montrent que l’institution est engagée et favorable (même si elle ne passe pas de 0 à 100 km/h en une minute).
Cet article a été initialement publié sur le blog du Center for Global Development.
