Bien que l’éducation soit une mission essentielle de l’État, l’enseignement public en Sierra Leone n’est pas seulement financé par le budget de l’État et l’aide hors budget : il l’est aussi par des contributions, des impôts et des redevances informels acquittés par les ménages. Depuis l’indépendance, en 1961, l’État soutient constamment l’idéal d’un enseignement primaire universel et gratuit, mais il demeure en pratique tributaire d’acteurs non étatiques, tant pour la fourniture que pour le financement de l’école primaire publique. Les redevances d’usage, formelles et informelles, ont beau être officiellement abolies, l’insuffisance de la mobilisation des ressources intérieures a fait apparaître des prélèvements informels destinés à combler les importantes lacunes du service. Cela reflète une tendance plus large dans les pays à faible revenu, aux effets négatifs sur l’équité. Comme le souligne l’UNESCO, « le problème, dans bien des pays, n’est pas l’insuffisance de l’effort national de dépense éducative, mais le fait qu’une grande partie de cet effort soit portée par les ménages ».
Sur la base de plus d’un an de collecte de données qualitatives et quantitatives dans le nord et l’est de la Sierra Leone, je constate que, faute d’un financement public suffisant, la fourniture de l’enseignement public n’est possible que grâce au financement informel assuré par les parents et les communautés, avec d’importantes conséquences négatives pour l’équité [accès payant]. Les ménages contribuent au financement de l’école primaire publique de multiples manières, les contributions étant organisées et collectées par les associations de parents d’élèves, les comités de gestion scolaire, les clubs de mères ou les administrations des établissements, souvent avec l’appui du chef local. Signe de leur généralisation, dans une enquête menée auprès des ménages de l’est et du nord du pays en 2017, seuls 5 % d’entre eux n’avaient effectué aucun paiement informel pour accéder à l’enseignement primaire public « gratuit », les communautés expliquant : « nous nous taxons nous-mêmes » pour subvenir aux besoins collectifs.
Les formes du financement informel
Ce financement localisé de l’enseignement public prend plusieurs formes. D’abord, les écoles subventionnées recevant systématiquement des dotations par élève insuffisantes, des frais informels servent à couvrir leurs coûts de fonctionnement. Comme le décrit l’UNESCO :
En cherchant à compenser les recettes perdues du fait de la suppression des frais de scolarité [par le programme d’éducation gratuite universelle instauré en 2010], la dotation par élève a été fixée à un niveau trop bas, 2,20 dollars. Les coûts de fonctionnement des écoles n’étaient pas convenablement couverts et leurs besoins différenciés n’étaient pas pris en compte. Les frais ont été [officieusement] rétablis à la hâte dans de nombreuses régions du pays (voir aussi Pôle de Dakar et al. et le rapport de l’UNESCO).
Ensuite, face à la médiocrité des infrastructures et à la surcharge des classes, les ménages doivent souvent contribuer à l’amélioration de bâtiments pourtant financés par l’État. Fin 2010, 60 % des salles de classe des écoles primaires du pays avaient besoin de réparations, et la majorité des écoles publiques n’ont ni électricité, ni eau, ni sanitaires (voir figure 1). Les taux d’accès sont encore plus faibles en zone rurale. Le besoin d’espace et d’infrastructures de base a conduit beaucoup d’écoles et de communautés à financer de manière informelle l’extension des classes et divers travaux.
Figure 1 : qualité des infrastructures scolaires, écoles primaires publiques, 2017
Par ailleurs, on attend couramment des élèves et des parents qu’ils donnent du temps et du travail pour des tâches régulières : balayer la cour, nettoyer les toilettes, aller chercher l’eau et le bois. Un enseignant expliquait : « puisque l’école est intégrée à la communauté, les parents devraient participer à quelques petits travaux pour elle », tandis que des membres d’un groupe de discussion expliquaient que la communauté « travaille à se développer elle-même ». Les habitants sont par ailleurs souvent sollicités pour des chantiers plus importants : fournir de la main-d’œuvre, rassembler des matériaux locaux (sable, pierres, eau) ou nourrir les ouvriers (photo 1).
Photo 1 : des écoliers rassemblent des matériaux locaux pour un chantier scolaire
Troisièmement, avec un financement public limité ou nul, certaines régions dépendent fortement d’« écoles communautaires » construites et financées par les habitants, souvent non agréées, qui représentent environ 19 % et 14 % de l’ensemble des écoles des provinces du Nord et de l’Est. Faute de financement public, le président d’une association d’enseignants communautaires expliquait percevoir des frais scolaires informels pour faire fonctionner l’école, que la communauté avait elle-même construite. Dans le district de Koinadugu, un chef de village a montré comment une communauté avait levé des fonds auprès de ses membres pour « faire sortir une école de terre », sans avoir encore obtenu son agrément par l’État (photo 2).
Photo 2 : école communautaire du premier cycle du secondaire, construite par la communauté
Quatrièmement, la pénurie aiguë d’enseignants au regard des effectifs scolarisés conduit beaucoup d’écoles, publiques comme communautaires, à recourir à des enseignants « communautaires » qui ne figurent pas sur la masse salariale de l’État mais sont rémunérés par les contributions des habitants. Dans les trois districts relativement ruraux et isolés étudiés dans les provinces du Nord et de l’Est, le phénomène était presque universel : 94 % des personnes interrogées déclaraient vivre dans une communauté dépendante de tels enseignants, avec peu de variation entre régions. Pour qu’ils puissent vivre sans salaire public, expliquaient des participants aux groupes de discussion, « nous nous taxons nous-mêmes pour aider les enseignants communautaires ». Le président d’un comité de gestion scolaire résumait : « c’est à l’État de payer les enseignants ; s’il n’en a pas les moyens et qu’ils ne sont pas sur la masse salariale, il nous revient, en tant que parents, de le faire ».
Enfin, les salaires des enseignants restant faibles en valeur absolue et souvent versés avec retard, ceux qui figurent sur la masse salariale publique sont eux aussi incités à chercher un complément auprès des élèves. Si certains de ces paiements s’apparentent à des pots-de-vin et corrompent le système, d’autres sont à ce point institutionnalisés ou lourdement sanctionnés qu’ils sont de fait obligatoires, et relèvent donc du coût réel de l’enseignement public. Il a ainsi été « suggéré que certains enseignants ne traitent délibérément pas l’intégralité du programme, contraignant les élèves à suivre des cours privés », en particulier là où des examens d’État conditionnent le passage. Pour recevoir la totalité de l’enseignement public « gratuit », les élèves doivent donc payer un supplément.
Des conséquences négatives sur l’équité
À partir de données d’enquête sur les contributions en espèces, en nature et en travail, j’estime que les ménages consacrent en moyenne 25 dollars par an à l’enseignement public, contre un financement public estimé à 24 dollars par élève et par an en 2017. Imparfaite, cette estimation illustre le poids du financement informel dans la fourniture d’un enseignement primaire public « gratuit et universel » en Sierra Leone. Pour mettre ces montants en perspective, l’impôt formel le plus couramment acquitté, la capitation locale, ne s’élève qu’à 0,67 dollar par adulte et par an : les contributions informelles représentent donc à la fois une dépense importante à l’échelle individuelle et une compensation de fait de la faiblesse de l’effort fiscal formel.
Les conséquences distributives et équitables d’une production de recettes hors de l’État sont considérables. Mes travaux montrent que la répartition individuelle de la production informelle de recettes en Sierra Leone est régressive, le quintile de revenu le plus faible acquittant nettement plus de redevances informelles pour accéder aux biens publics que le quintile le plus élevé [accès payant]
Plus fondamentalement, le financement de l’enseignement public par les ménages et les communautés revient, pour l’État, à transférer aux citoyens la responsabilité financière de services essentiels, avec des effets négatifs sur l’équité. Lorsque les biens publics sont financés localement, l’accès dépend de la capacité à payer, et la qualité de la richesse relative de chaque zone. Lorsque des impôts et des redevances informels conditionnent l’accès aux biens publics, celui-ci est par définition excluant. Dans la mesure où les biens publics sont financés localement et directement par leurs usagers, le système fiscal est bien moins équitable : en abdiquant son rôle redistributif au profit de redevances informelles, l’État accepte et renforce l’inégalité des charges fiscales et de l’accès à des biens publics de qualité.
Une fiscalité progressive pour une éducation de qualité pour tous
Les gouvernements ne peuvent toutefois supprimer les frais informels sans en remplacer les recettes. Encouragés par les bailleurs internationaux, les États à faible revenu ont répété leur soutien à une éducation universelle et gratuite, sans que les bailleurs s’engagent à en financer le coût complet, ni que les gouvernements renforcent suffisamment leur capacité de mobilisation des ressources intérieures. Les prélèvements informels continuent donc de financer des biens publics essentiels. À l’inverse, financer l’éducation par un système fiscal national plus progressif, en insistant sur l’imposition des particuliers très fortunés et des entreprises extractives internationales, aboutirait à une répartition plus juste des charges.
En Sierra Leone, le gouvernement de Julius Maada Bio, arrivé au pouvoir en 2018, a de nouveau fait de l’enseignement primaire gratuit et universel une priorité. Il est trop tôt pour en évaluer les effets, mais des éléments préliminaires suggèrent une baisse des impôts et frais informels liés à l’éducation, au moins dans certaines régions. Ce résultat tient sans doute aux mesures exceptionnelles prises pour accroître les recettes intérieures, afin que l’État n’ait plus à s’en remettre tacitement aux contributions des ménages et des communautés. L’État a en effet mené des réformes structurelles de son administration fiscale, se traduisant par des hausses de recettes sans précédent. Il est en voie de porter les recettes intérieures à 16,5 % du produit intérieur brut (PIB) d’ici 2022 et, grâce en partie à cette capacité budgétaire accrue, a presque doublé la part du budget consacrée à l’éducation.
Ces signaux sont positifs, mais des changements plus profonds sont nécessaires pour traiter les problèmes systémiques de l’enseignement public : procédures d’agrément des écoles non réglementées, intégration des enseignants qualifiés à la masse salariale, et formation d’un vivier suffisant d’enseignants qualifiés pour que les communautés n’aient plus à recourir à des enseignants communautaires non formés et non rémunérés. Si la mobilisation des ressources intérieures et l’aide des bailleurs ne suffisent pas à atteindre l’objectif ambitieux d’une éducation universelle et gratuite, les impôts et frais informels continueront de suppléer le système éducatif public dans tout le pays.
De plus, malgré les progrès récents, les recettes fiscales resteront inférieures à la cible de 20 % du PIB recommandée pour atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement. La Sierra Leone dispose encore d’une marge importante pour lever des recettes de manière plus progressive et mieux financer les biens et services publics. Plutôt que de reporter le coût des biens publics de base sur les ménages et les communautés, mettre davantage l’accent sur l’imposition du patrimoine et des particuliers très fortunés, par l’impôt sur le revenu, l’impôt foncier et les plus-values, contribuerait grandement à rendre le système fiscal plus équitable, tout en offrant les bases nécessaires au financement public d’une éducation de qualité pour tous.
Ce texte a été initialement publié par le Network for international policies and cooperation in education and training (NORRAG), dans son cinquième numéro spécial intitulé Domestic Financing: Tax and Education. Il est republié ici conformément à la licence CC BY-NC 4.0. Le titre et deux des intertitres ont été modifiés, et les références intégrées au texte sous forme de liens dans cette version. Lire l’intégralité du numéro spécial de NORRAG ici.
