Ces dernières semaines, le Malawi est devenu le nouvel exemple mis en avant par les campagnes britanniques qui soutiennent qu’une réforme du système fiscal international peut produire des bénéfices considérables pour le développement.
Action Aid demande en particulier au gouvernement britannique de rengégocier une convention fiscale vieille de soixante ans. La question a aussi été soulevée à la Chambre des communes.
L’idée qu’il est temps de rengégocier une convention fiscale héritée de la période coloniale paraît légitime : le gouvernement britannique a d’ailleurs déjà officiellement indiqué que le processus était engagé. Action Aid, Christian Aid et Oxfam ont également publié un document de discussion utile, qui précise ce qu’on peut attendre d’un comportement fiscal responsable des entreprises.
Mais cette dernière campagne pose deux problèmes. Le premier : les bénéfices attendus d’une réforme de l’imposition des multinationales dans des pays pauvres comme le Malawi sont très largement surestimés. Cela détourne l’attention de priorités plus urgentes pour le Malawi : la mobilisation des ressources intérieures, le renforcement des institutions publiques et l’attraction d’investissements directs étrangers. Le second : cette campagne est, ce qui inquiète, dépourvue de preuves. Qualifier les investisseurs actuels de « fraudeurs fiscaux » sans éléments à l’appui risque de dissuader les investisseurs futurs dont des pays comme le Malawi ont désespérément besoin.
Des bénéfices surestimés
L’idée qu’une réforme de la fiscalité internationale pourrait entamer sérieusement le problème du financement du développement au Malawi est très largement surestimée. En 2013, le stock d’investissements directs étrangers (IDE) au Malawi s’élevait à 1,3 milliard de dollars, pour des flux annuels de l’ordre de 118 millions. En supposant un rendement de 15 % sur ce stock, les bénéfices annuels avoisineraient 175 millions de dollars. L’hypothèse est sans doute généreuse, le Malawi Investment and Trade Centre indiquant que les principaux secteurs d’IDE sont les infrastructures et l’énergie, dont la rentabilité met de longues années à venir. Les chiffres d’IDE sont en outre probablement exprimés en coût historique plutôt qu’en dollars actualisés. Quoi qu’il en soit, le taux d’impôt sur les sociétés au Malawi est de 30 %, et un calcul rapide suggère qu’on pourrait attendre 52 millions de dollars d’impôt sur les sociétés de la part des investisseurs internationaux (dont sans doute un quart lié à des entreprises britanniques), soit 3 dollars par habitant et par an. À titre de comparaison, en 2013, l’aide reçue par le Malawi représentait environ 70 dollars par habitant.
Accroître les prélèvements sur les multinationales ne ferait qu’une petite différence pour les recettes de l’État malawien. Laisser croire que les imposer davantage résoudrait la crise budgétaire du pays affaiblit le débat national sur les choix difficiles que le gouvernement doit faire en matière de dépenses.
Les preuves font tout simplement défaut
Action Aid affirme que la convention fiscale entre le Royaume-Uni et le Malawi permet aux entreprises britanniques installées au Malawi de « ne payer que peu ou pas d’impôt sur les sociétés », d’où des services publics à l’abandon et des vies perdues. L’organisation cite la colère de médecins, d’infirmiers et d’enseignants : « Si les grandes entreprises détournent l’impôt, elles doivent savoir qu’elles tuent des gens. »
Mais aucun exemple précis d’entreprise britannique en faute n’est produit, ni la moindre estimation des sommes en jeu dans une réforme de la convention. Le seul cas mis en avant est la mine de Kayelekera, exploitée par l’australien Paladin. Cette mine était déficitaire et se trouve à l’arrêt, son exploitation n’étant pas rentable aux cours actuels, ce qui suggère que l’accord n’était peut-être pas aussi généreux que certains militants l’ont cru.
Faute d’éléments établissant une faute, il est irresponsable de présenter les rares entreprises britanniques qui investissent au Malawi comme nuisant au développement du pays. Attiser ainsi le feu peut créer un risque de réputation et un risque fiscal pour le secteur privé, et dissuader des investissements productifs dont le pays a cruellement besoin.
La voie à suivre
Les problèmes du Malawi n’ont rien de mystérieux. Petit, enclavé, très largement rural et extrêmement pauvre, le Malawi est un pays où moins de 10 % de la population a accès à l’électricité. Il figure en bas du classement Doing Business de la Banque mondiale. En 2013, le « scandale du cashgate » a révélé un détournement massif de fonds publics. Le Royaume-Uni et d’autres bailleurs, qui couvraient 40 % des dépenses de l’État, ont suspendu leur appui budgétaire direct, conduisant le gouvernement à faire tourner la planche à billets. L’inflation avoisine 25 %.
Le défi le plus urgent du gouvernement malawien est de restaurer la confiance dans ses institutions publiques et de stabiliser son économie. Il lui faut dans le même temps développer les infrastructures et améliorer la santé et l’éducation.
Décrire le défi est aisé ; le relever est extrêmement difficile. Supprimer une clause d’une convention internationale n’y suffira pas, et pourrait même être hors sujet. Le développement du Malawi dépend de la capacité de son gouvernement à tenir le cap de ses priorités, à obtenir l’adhésion du public à des choix difficiles et à mieux gérer les ressources publiques.
Le rôle des organisations internationales
Il y a toujours lieu d’amener les entreprises puissantes à mieux se comporter à l’étranger, qu’il s’agisse de lutter contre la corruption ou d’améliorer les pratiques fiscales. Mais pour obtenir les résultats de développement que nous souhaitons, il faut déplacer la conversation vers une prise au sérieux des obstacles à l’investissement. Les organisations de plaidoyer ont un rôle essentiel à y jouer.
Et cela presse. Le Royaume-Uni peut sans doute se permettre un débat nourri de mythes et un peu de chahut sur la fiscalité des grandes entreprises ; des pays comme le Malawi et la Zambie, non.
Ce texte a été publié à l’origine sur le blog du Centre for Global Development
