J’étudie depuis plus de dix ans les solutions juridiques à une taxation multilatérale et coordonnée du carbone. J’ai commencé pendant mes années de doctorat, donc avant le Programme de développement durable à l’horizon 2030 (qui a introduit les objectifs de développement durable) en 2015, avant le Programme d’action d’Addis-Abeba, avant l’Accord de Paris, et avant que l’on envisage des mesures d’ajustement carbone aux frontières (BCA). C’était un monde différent de celui que nous connaissons aujourd’hui. Je voulais comprendre comment la taxation du carbone pouvait catalyser le processus mondial de transition énergétique. La réponse, alors comme aujourd’hui, était que la clé du succès résidait dans l’introduction d’une taxe carbone par un cadre conventionnel multilatéral, coordonné et contraignant : un traité multilatéral sur la taxe carbone (MCTT). C’est donc ma seconde tentative de construire un MCTT qui, pour toutes les raisons soulignées ci-dessus, est un texte différent de ma proposition initiale.
Le MCTT en bref
D’abord, le texte du nouveau MCTT s’appuie sur les retours recueillis lors de consultations auprès de plus de 50 experts en fiscalité internationale, droit de l’environnement, économie, politiques publiques, fiscalité maritime, taxes aériennes et biodiversité. Certains de ces experts sont remerciés nommément pour leurs contributions, d’autres ont préféré contribuer anonymement.
Le traité est désormais conçu comme un « accord climatique visant à taxer le carbone sur une base multilatérale », dont l’objectif est d’instrumentaliser les objectifs d’atténuation des émissions présents dans la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) et l’Accord de Paris. Il prévoit un BCA interne (un ajustement du taux de taxe entre membres lorsque l’écart de taux dépasse 10 %) ainsi qu’un BCA externe (un ajustement complet aux frontières appliqué aux non-membres), de sorte qu’il n’y ait ni risque de fuite ni course vers le bas dans l’application des taux de taxe carbone (compte tenu des barèmes de taux différenciés pour les pays en développement).
Il contient aussi deux articles sectoriels consacrés à la taxation du transport maritime et aérien, les seuls dont les membres peuvent choisir de s’exempter. Enfin, il adopte une approche de minimis de la taxation du carbone fondée sur le consensus international existant dans les négociations climatiques, qui peut néanmoins être élargie au fil du temps pour couvrir aussi la taxation des émissions de gaz à effet de serre (GES), des plastiques issus d’hydrocarbures, la notion de prix du carbone, et contribuer à la préservation de la biodiversité, dans la mesure où il traite aussi de la taxation des activités de pêche.
Surtout, le MCTT prévoit la création d’un Fonds, alimenté par les recettes de la taxe carbone elle-même, pour le développement de nouvelles technologies et d’alternatives au carbone, au bénéfice de l’ensemble des membres du traité. Il crée un espace de partage pour la diffusion et le transfert de nouvelles technologies, afin que tous les pays puissent abandonner les combustibles fossiles au même rythme.
Une approche multilatérale pour guider l’élaboration des législations nationales
Il est peut-être utopique de penser qu’un seul et même instrument puisse non seulement établir un nouveau droit d’imposition, mais aussi les règles de priorité pour exploiter cette assiette, l’attribution du droit d’imposition et, dans une moindre mesure, une partie de l’usage des recettes. Mais pour la plupart des pays, la taxation du carbone reste un domaine largement inexistant ou sous-exploité. Traiter d’une source de recettes publiques inexploitée signifie que les pays n’ont pas encore compté sur ces recettes pour leurs fonctions de base. Cela offre aussi le bon moment pour établir une législation de mise en œuvre coordonnée avec celle des autres pays, afin d’éviter l’apparition de futurs différends transnationaux, commerciaux ou fiscaux.
Les tentatives passées de consensus politique ont échoué faute de construction juridique
Le monde d’aujourd’hui recèle la dynamique politique nécessaire à des progrès décisifs dans l’atténuation du changement climatique. Depuis l’adoption de l’Accord de Paris (2015), les pays semblent faire preuve d’un plus grand sentiment d’urgence et d’engagement pour placer les questions environnementales au rang de considération primordiale, capable d’influencer même les approches budgétaires. Les négociations climatiques ont prospéré pendant les années de pandémie, en grande partie parce qu’on pouvait alors observer le monde hors d’un scénario ordinaire. Le leadership de certains pays et régions (l’UE en particulier) sur la cause climatique (i) a poussé les pays à agir en utilisant le commerce comme levier de négociation ; et (ii) a montré différents moyens (et instruments) pour catalyser une coordination accrue. Il en résulte un mouvement croissant de prolifération des taxes carbone, de réflexion sur de nouvelles mesures d’ajustement carbone aux frontières, et d’approches coordonnées, voire multilatérales.
Cela se manifeste en pratique par la création de nouvelles interfaces intergouvernementales pour faciliter la communication, la coordination et le partage de bonnes pratiques entre pays. La Coalition des ministres des Finances pour l’action climatique en est le premier exemple. Avec un domaine d’action spécifique (principe d’Helsinki 3) consacré à la tarification du carbone, elle travaille ouvertement à des approches coordonnées, notamment en matière de taxe carbone. Autre exemple, quoique manqué : la tentative de créer en 2021 un club climatique ouvert et coopératif, portée par l’Allemagne alors présidente du Groupe des 7 (G7). La proposition, initialement limitée aux pays du G7 mais destinée à s’étendre aux pays du Groupe des 20 (G20), visait l’objectif de 1,5 degré de l’Accord de Paris et, partant, la neutralité climatique au plus tard en 2050. Ce sont les mêmes objectifs que soutient le MCTT.
La proposition allemande prévoyait une feuille de route pour la mesure et la tarification communes des émissions de carbone comprenant, entre autres :
(i) la mesure des prix du carbone par l’élaboration de procédures uniformes de mesure et de suivi des émissions de GES au niveau des producteurs.
(ii) des prix explicites du carbone, constitués des taxes carbone et des prix des quotas dans les systèmes d’échange d’émissions.
(iii) des prix implicites du carbone, tenant aussi compte des taxes supplémentaires liées à l’énergie et au climat (surtout les taxes sur l’énergie) et des droits (moins les avantages/subventions pertinents), des normes de production et des limites d’émissions, convertis en €/t de CO2.
La proposition du G7 a fait long feu et s’est finalement muée en l’actuel Forum inclusif de l’OCDE sur les approches d’atténuation des émissions de carbone, dont l’objectif, moins ambitieux, est le partage de bonnes pratiques. Elle montre néanmoins l’intérêt de certains pays, surtout ceux déjà familiers de la taxation du carbone, à franchir l’étape suivante en cherchant des solutions uniques à des objectifs multipartites.
Plus récemment, et de manière peut-être plus remarquable, le thème « veiller à ce que les mesures fiscales contribuent à relever les défis environnementaux » a été la seule question de fond à recevoir le soutien unanime des pays discutant des termes de référence d’une Convention-cadre de l’ONU sur la coopération fiscale internationale, lors de la première session du comité ad hoc, du 26 avril au 8 mai.
Le MCTT fournit la construction juridique initiale sur laquelle les pays peuvent négocier leurs positions sans perdre de vue les engagements environnementaux.
Les demandes d’une solution multilatérale de taxe carbone se multiplient
Le MCTT arrive à un moment unique de l’histoire, où les pays réclament plus de coordination et s’engagent à abandonner progressivement les combustibles fossiles. La dynamique est favorable à un instrument du type du MCTT, marquée principalement par la Déclaration de Nairobi des dirigeants africains sur le changement climatique, publiée à l’issue du Sommet africain sur le climat en septembre 2023, qui exhorte « les dirigeants mondiaux à examiner la proposition d’un régime mondial de taxation du carbone, y compris une taxe carbone sur le commerce des combustibles fossiles, le transport maritime et l’aviation ».
À cela s’ajoute désormais la décision de 2023 de la Conférence des Parties (COP28) appelant les pays à contribuer aux efforts mondiaux de transition « hors des combustibles fossiles dans les systèmes énergétiques, de manière juste, ordonnée et équitable, en accélérant l’action dans cette décennie critique, afin d’atteindre le zéro net d’ici 2050 conformément à la science ».
De plus, les contentieux climatiques commencent à faire bouger les lignes, comme l’a montré tout récemment une décision révolutionnaire de la Cour européenne des droits de l’homme dans l’affaire KlimaSeniorinnen c. Suisse (CEDH). L’affaire a été introduite par les Aînées pour la protection du climat Suisse, au motif que l’incapacité de la Suisse à répondre de manière appropriée à la crise climatique violait les articles 2 (« droit à la vie ») et 8 (« droit au respect de la vie privée et familiale ») de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH).
La décision, rendue le 9 avril 2024, a établi que :
(i) l’article 8 de la CEDH offre un large champ de protection qui inclut la protection contre les atteintes ou les risques d’atteinte à l’environnement
(ii) il incombe au premier chef à l’État d’adopter et d’appliquer en pratique des règles et réglementations capables d’atténuer les effets néfastes du changement climatique
(iii) ces actions doivent être adoptées immédiatement par voie réglementaire au niveau national, être contraignantes et suivies d’une mise en œuvre
(iv) les mesures d’atténuation doivent être mises en œuvre au cours des trois prochaines décennies en vue d’atteindre la neutralité nette, et il doit donc exister des objectifs d’atténuation à court, moyen et long terme
(v) les États disposent d’une large marge d’appréciation pour adopter des instruments d’atténuation du carbone, mais ils doivent suivre, examiner et vérifier les émissions et être en mesure de démontrer, par des mécanismes de conformité, que les émissions ont effectivement été réduites dans le temps.
Plus récemment encore, le Tribunal international du droit de la mer a rendu un avis consultatif (21 mai 2024) établissant l’obligation des États de protéger et de préserver le milieu marin face aux effets du changement climatique et à l’acidification des océans, et concluant que ces obligations couvrent les émissions d’origine terrestre, maritime (transport) et halieutique. Il a précisé que les lois et réglementations adoptées à cette fin devraient être alignées sur l’Accord de Paris et les CDN, dans l’esprit même du MCTT. Il estime aussi que les pays ont l’obligation de coopérer aux niveaux international et régional.
L’avis ne lie pas les pays, mais il alimente le débat, et accroît l’attente autour de l’avis consultatif en cours de la Cour internationale de Justice sur les obligations des États en matière de changement climatique.
Quel lien entre l’affaire climatique suisse et le MCTT ?
Selon le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), les décideurs emploient largement quatre grands instruments pour atténuer le changement climatique, dont deux sont des instruments budgétaires et trois des mécanismes de tarification, ces derniers étant : (i) les taxes et redevances ; (ii) les permis négociables (marché réglementé) ; et (iii) les incitations financières telles que les incitations et crédits d’impôt (ou tarification négative du carbone, comme on l’appelle plus couramment aujourd’hui).
Cette affaire est donc importante parce qu’elle crée un précédent pour d’autres affaires au niveau européen et exige une action contraignante d’atténuation du changement climatique, dont l’un des instruments est l’introduction de taxes carbone. L’application des taxes carbone pourrait être uniformisée, potentiellement au niveau européen, par le MCTT. Ce n’est qu’une application du traité proposé, qui peut avoir une couverture régionale, plurilatérale ou multilatérale (jusqu’à mondiale).
Le MCTT comme modèle pour la négociation politique de ce qui devrait être ratifié
Le MCTT est une proposition d’accord climatique visant à taxer le carbone comme instrument d’atténuation des émissions, alignée sur les engagements pris par les pays dans l’Accord de Paris. Il utilise un dénominateur commun minimal issu des négociations climatiques internationales pour taxer le carbone au niveau de l’extraction. Il fournit des règles de prééminence dans l’attribution des droits d’imposition le long des chaînes de valeur internationales.
La proposition de MCTT est à la fois le fruit d’un exercice académique et une réponse pratique potentielle à l’un des plus grands défis de notre époque : la lutte contre le changement climatique.
