Évaluer la performance des administrations fiscales africaines : l’énigme malawienne

Nous manquons de bons indicateurs de la qualité des administrations fiscales nationales, en particulier pour les pays à faible revenu. La situation s’améliore toutefois. Grâce au processus relativement récent du TADAT (outil diagnostique d’évaluation de l’administration fiscale), un nombre croissant d’administrations reçoivent, de la part d’équipes de pairs, des notes sur la qualité de leur exécution de neuf fonctions clés. Ce processus de notation vise avant tout des fins de gestion, c’est-à-dire à signaler les domaines susceptibles d’amélioration. Mais les notes TADAT sont, inévitablement, largement perçues comme des classements de performance : une administration dont la note moyenne est plus élevée sera jugée « meilleure » qu’une autre. Quelle est cependant l’exactitude de ces classements implicites ? L’analyse du cas de l’administration fiscale du Malawi soulève des questions importantes, tant sur ces classements que sur la question plus large de ce qui fait une bonne administration fiscale. Ses notes TADAT sont très basses. Mais sa performance réelle de collecte est relativement bonne : comparée à d’autres pays d’Afrique subsaharienne, elle prélève une part relativement élevée du PIB en impôts, et réussit particulièrement bien à collecter les impôts directs, notamment auprès des grandes entreprises. Une très forte proportion des recettes est collectée par la petite unité des grands contribuables. Or cette unité n’utilise qu’une technologie numérique très rudimentaire pour tenir les dossiers de ces entreprises. C’est une énigme. L’explication probable est qu’un petit nombre d’agents parviennent à suivre efficacement les grandes entreprises à des fins de collecte, en recourant à des méthodes relativement informelles et peu technologiques. Deux implications plus larges s’en dégagent. La première est que la performance peut varier considérablement entre différentes composantes d’une même organisation, et que des indicateurs censés s’appliquer à l’organisation dans son ensemble peuvent être trompeurs. La seconde est qu’il nous reste du chemin à parcourir pour comprendre et mesurer les facteurs d’une bonne administration fiscale.