Ces dernières années ont vu un nombre croissant de pays à travers le monde établir des marchés légaux pour la production, la distribution et la consommation de cannabis médical ou récréatif. Avec cela est venue l’attente que d’autres marchés suivront. Le marché mondial du cannabis légal est aujourd’hui estimé à plus de 20 milliards de livres sterling et devrait quadrupler dans la décennie à venir.
Fait notable, alors que l’attention s’est d’abord portée sur les marchés de consommation à revenu élevé, comme les États-Unis et le Canada, des mouvements vers la légalisation sont apparus dans des pays à revenu faible et intermédiaire qui ont traditionnellement été de grands centres de production alimentant les marchés illégaux du monde entier : le Maroc, le Lesotho, le Mexique, la Colombie, pour ne citer qu’eux. Dans ce second groupe de pays, le discours sur le potentiel de développement de la légalisation a parfois été hyper-optimiste, invoquant la création d’emplois, le développement rural, la baisse de la criminalité et la hausse des recettes fiscales.
Un très large éventail d’estimations de la taille et du potentiel de l’industrie du cannabis a encore attisé cet enthousiasme. En Afrique du Sud, on a estimé que le secteur pourrait représenter jusqu’à 130 000 emplois et valoir jusqu’à 1,6 milliard de dollars américains, soit environ la moitié de la valeur minimale estimée pour le marché mexicain (3 milliards de dollars américains). Si ces chiffres peuvent paraître énormes, des investissements substantiels dans ces secteurs sont attestés dans les pays à revenu faible et intermédiaire. Entre 2015 et 2019, le secteur du cannabis médical en Colombie a reçu plus de 600 millions de dollars américains d’investissement, tandis que le Lesotho en a reçu plus de 40 millions pour la seule année 2020.
Ces discussions peuvent pourtant sembler dissonantes, car elles se déroulent sur fond d’une criminalisation encore répandue du cannabis dans une grande partie du Sud global : des brochures sur papier glacé vantant développement et cannabis coexistent avec l’incarcération massive de consommateurs et de producteurs et distributeurs vulnérables. Ce qui est particulièrement frappant, toutefois, c’est que la discussion sur la légalisation dans ces pays s’accompagne d’une rareté relative de recherches indépendantes.
Cela est particulièrement saisissant en matière de fiscalité. L’impôt est au cœur de nombre des récits les plus optimistes sur ce que ces pays auraient à gagner de la légalisation. C’est intuitif, puisqu’il peut à la fois être un élément déterminant de la construction du marché et générer des recettes substantielles : les recettes des droits d’accise sur le cannabis ont représenté plus de 1,5 % des recettes fiscales totales des États du Colorado, du Nevada et de Washington. Il n’existe pourtant presque aucune recherche ni discussion sur la réalité de la fiscalité du cannabis dans ces pays. Dans la mesure où elles existent, les discussions se concentrent sur les pratiques adoptées aux États-Unis et au Canada, sans égard aux spécificités des pays à revenu faible et intermédiaire, tant en matière d’administration fiscale que de position dans les chaînes de valeur mondiales du cannabis. Fait intéressant, même dans ceux où des discussions sur la légalisation ont cours et où des projets de loi sont publiés, les plans en matière fiscale sont presque entièrement absents du débat public : le Mexique, le Maroc et le Malawi en offrent tous des exemples.
Ce bulletin politique vise à fournir un cadre de réflexion sur la fiscalité du cannabis dans les contextes à revenu faible et intermédiaire, en exposant les opportunités et les compromis en jeu. Notre objectif n’est pas de livrer des prescriptions définitives, mais des analogies et des considérations susceptibles de structurer et d’éclairer ces discussions, que nous jugeons attendues depuis longtemps. Nous le faisons à partir de la littérature secondaire et d’entretiens avec des spécialistes du cannabis et des décideurs de ces pays, ainsi qu’en mobilisant des expériences plus larges de politique et d’administration fiscales. Au cœur de ce bulletin se trouve l’idée que la fiscalité du cannabis dans ces pays exige une approche différente de celle des États-Unis, du Canada ou de l’Allemagne, du fait de leurs spécificités. Cela recouvre divers facteurs : différences de capacité étatique à mener des projets complexes de conception de marché, traitement fiscal différent de la petite agriculture existante, contexte de production du cannabis dans beaucoup de ces pays, qui associe de petits producteurs agricoles installés depuis longtemps et des producteurs nouveaux venus tournés vers l’exportation, ainsi que le rôle potentiel de l’investissement direct étranger dans le développement du marché local.
Nous soutenons que concevoir des politiques fiscales du cannabis dans ces pays n’exige pas d’adapter les bonnes pratiques des pays à revenu élevé, mais de penser de manière globale le rôle de l’impôt dans la création du marché, de façon propre aux contextes locaux et en dépassant l’idée d’une simple taxe comportementale. Dans cet article, nous mettons en avant quatre considérations susceptibles de structurer de telles discussions : la formalisation,
la politique industrielle, l’équité et la capacité. Nous soutenons que, au vu de l’expérience acquise avec des biens partageant certaines caractéristiques du cannabis, le discours le plus optimiste sur les bénéfices développementaux et budgétaires de la légalisation est probablement surgonflé, en particulier quant à l’effet sur les petits producteurs. Les bénéfices, budgétaires ou développementaux, ne viendront pas automatiquement : ils dépendront d’une conception soigneuse et inclusive du marché et de l’impôt.
