Les résultats du Nigeria en matière de recettes fiscales sont médiocres. Les recettes non pétrolières y représentent environ 3 à 4 % du PIB, loin derrière des pays comme l’Afrique du Sud ou le Brésil, où elles se situent entre 20 et 25 % du PIB, ou d’autres pays comparables d’Afrique subsaharienne, qui collectent généralement plus de 10 % du PIB en impôts.
Pourquoi le Nigeria collecte-t-il si peu ?
La réponse immédiate tient à la faiblesse de l’administration et du contrôle, en particulier en deçà de l’échelon fédéral. Mais ce n’est qu’une partie de l’explication. L’existence d’importantes rentes pétrolières a fait que, depuis l’indépendance, les gouvernements ont prêté relativement peu d’attention à l’impôt comme source de recettes. L’effondrement des cours du pétrole depuis 2015 commence à changer la donne, le gouvernement déployant de gros efforts pour augmenter les recettes fiscales. Mais l’expérience d’autres pays montre qu’il faut construire un soutien politique à l’impôt ; et pour cela, il faut savoir ce que les gens en pensent et, en particulier, quelle est leur attitude face au paiement. Tel était l’objet de l’enquête du Nigerian Economic Summit Group sur la perception de l’impôt, menée en juillet 2018.
L’enquête du NESG est une enquête représentative à l’échelle nationale, menée auprès de 16 000 Nigérians (elle couvre aussi 8 000 petites entreprises, 24 groupes de discussion et 17 entretiens approfondis avec des agents des impôts). Elle est équilibrée entre femmes et hommes et représentative des ménages ruraux comme urbains, ainsi qu’à l’échelle des zones géopolitiques. Elle visait à saisir le « consentement à l’impôt » des Nigérians, c’est-à-dire leur attitude à l’égard du fait de payer ou de ne pas payer. Les résultats sont aussi frappants qu’importants pour concevoir les politiques à venir.
Le consentement à l’impôt est extrêmement faible au Nigeria. À la question « que pensez-vous des gens qui ne paient pas l’impôt sur le revenu ? », plus d’un cinquième des Nigérians (22 %) répondent qu’il n’y a « rien de mal du tout » à ne pas payer, et plus de la moitié (54 %) que c’est « mal mais compréhensible ». Seuls 17 % estiment que c’est « mal et punissable ». Autrement dit, plus de 80 % des Nigérians se montrent au moins indulgents envers le non-paiement illégal de l’impôt.
Pourquoi ce consentement est-il si faible ?
Les données de l’enquête font apparaître quatre raisons :
- Les gens reçoivent peu d’informations sur l’impôt. L’expérience internationale montre qu’une meilleure information facilite le paiement. Or, au Nigeria, près de la moitié des personnes interrogées déclarent qu’il est difficile ou très difficile de savoir quels impôts payer et comment. Seuls 12 % ont reçu une communication quelconque de l’État sur la fiscalité au cours de l’année écoulée. Comme le dit un participant à un groupe de discussion dans l’État de Bauchi : « Pour savoir combien il faut payer, nous ne savons pas où aller, à quel bureau, à qui demander l’information. »
- L’expérience quotidienne des administrations fiscales est plutôt négative pour la plupart des Nigérians. Près de 15 % déclarent devoir souvent ou toujours verser un pot-de-vin aux agents des impôts. Plus d’un cinquième indiquent en outre devoir payer une protection à des « area boys » et à d’autres acteurs non étatiques ; s’il ne s’agit pas d’un impôt étatique, les Nigérians le perçoivent comme tel. Et les agents locaux menaçent bel et bien de fermer de petites entreprises en cas de non-paiement. Comme le raconte une personne interrogée à Lagos : « La plupart du temps, ceux qui viennent de la collectivité locale prennent des pots-de-vin… Par exemple, ils veulent fermer votre boutique, vous leur dites que vous n’avez pas l’argent ou qu’il en manque, alors ils vous disent : pour que je ne ferme pas, donne-moi quelque chose. Et ils prennent. »
- La plupart des Nigérians estiment ne rien recevoir en échange de l’impôt qu’ils paient. Pour la plupart des services publics, environ la moitié des personnes interrogées se disent insatisfaites ou très insatisfaites, en particulier pour l’électricité, la sécurité et l’entretien des routes. Plus largement, le lien entre impôt et services semble rompu : dans la plupart des régions, les gens estiment que les services se sont dégradés depuis trois ans alors que les impôts ont augmenté. Un quart environ des Nigérians citent la mauvaise qualité des services comme principale raison d’éviter l’impôt. Deux autres groupes, de 17 % chacun, estiment que les impôts sont déjà trop élevés ou que les gens n’ont pas les moyens de payer.
- Peu informés, mal traités au quotidien et sans contrepartie visible, beaucoup de Nigérians n’ont confiance ni dans les agents des impôts ni dans l’État. 10 % estiment aussi que l’injustice du système fiscal est la principale raison de ce faible consentement. La confiance est déterminante pour bâtir une attitude positive envers l’impôt. Le graphique ci-dessous montre que ceux qui font confiance aux agents des impôts ont un consentement bien plus élevé que les autres.
La voie à suivre : renforcer le contrat social
L’enquête laisse aussi entrevoir des raisons d’espérer. En principe, près de 65 % des Nigérians reconnaissent aux autorités le droit de faire payer l’impôt. La plupart veulent de meilleurs services et beaucoup sont prêts à payer pour cela. Plus d’un tiers déclarent qu’ils accepteraient de payer davantage si l’on pouvait leur garantir que l’argent servirait à améliorer les services. Ces éléments montrent que l’État nigérian peut faire beaucoup pour relever le consentement à l’impôt. Une meilleure information sur les obligations fiscales, ainsi que des modes de paiement simplifiés et intègres, donneraient aux contribuables la certitude que leur argent n’est pas tout simplement détourné. Travailler avec les administrations chargées des services publics, voire affecter certains impôts à ces services, contribuerait à montrer que l’impôt sert la population. Le chemin est encore long au Nigeria, mais comprendre ce que les Nigérians pensent vraiment de l’impôt indique de précieuses pistes pour accroître les recettes en part du PIB et bâtir un meilleur contrat social.
