Partout en Afrique subsaharienne, l’inefficacité de l’évaluation foncière constitue un obstacle majeur au renforcement des impôts locaux sur la propriété. Entre janvier et août 2019, l’IGC et l’ICTD ont expérimenté ensemble une méthode simplifiée d’évaluation foncière à Freetown, en Sierra Leone, combinant surface et caractéristiques facilement observables pour estimer la valeur de marché. Ce projet pilote, qui prolonge des travaux antérieurs de l’ICTD, livre plusieurs enseignements importants, pour l’extension à toute la ville comme pour d’autres territoires intéressés par des réformes similaires.
Comme beaucoup de villes d’Afrique subsaharienne, Freetown applique une méthode d’évaluation obsolète, héritée de l’époque coloniale. Avec l’élection de la mairesse Yvonne Aki-Sawyerr en mars 2018, une fenêtre d’occasion s’est ouverte pour la réforme. Elle a fait de la mobilisation des recettes un pilier de son programme, avec un objectif ambitieux : quintupler les recettes fiscales, de 7 à 35 milliards de leones d’ici 2020.
L’évaluation foncière à des fins fiscales
L’efficacité de l’impôt foncier dépendant de celle de l’évaluation, la modernisation de la méthode manuelle fondée sur la surface est au cœur de la réforme. L’évaluation foncière relève généralement de deux grandes approches : celle fondée sur le marché et celle fondée sur la surface. La première a l’avantage de faire peser la charge la plus lourde sur les propriétaires des biens les plus précieux. Mais faute d’un marché immobilier développé, les données sur les valeurs de marché font souvent défaut et l’évaluation devient très subjective. Les méthodes fondées sur la surface ont l’avantage de la transparence, mais peuvent négliger des aspects qualitatifs (emplacement, qualité de la construction) qui déterminent largement la valeur. Elles risquent ainsi de produire une imposition relativement régressive.
Partant de ce constat, l’African Property Tax Initiative (APTI) de l’International Centre for Tax and Development (ICTD) a mis au point une méthode hybride simplifiée, qui combine surface et caractéristiques facilement observables pour estimer la valeur de marché. Appelée « évaluation foncière par points », elle attribue à chaque bâtiment un nombre de points standard selon sa surface, puis ajoute ou retranche des points selon ses caractéristiques favorables ou défavorables.
L’expérimentation à Freetown
Entre janvier et août 2019, le programme Sierra Leone de l’IGC et l’ICTD se sont associés pour mener un projet pilote de démonstration visant à introduire et affiner ce système de points, forme simplifiée d’évaluation de masse assistée par ordinateur (CAMA), à Freetown. Au cours du pilote, des enquêteurs ont relevé les caractéristiques de plus de 11 000 bâtiments dans deux quartiers de la ville, tandis que des techniciens étaient chargés de mesurer la surface de chaque bien à partir d’images satellite.
Parallèlement, les agents du service d’évaluation du conseil municipal de Freetown (FCC) ont recueilli des données de valeurs locatives pour un échantillon de 2 000 biens tirés au sort dans l’ensemble des quartiers. Cet échantillon a servi à calibrer le système de points sur les données locatives disponibles, afin de convertir les relevés en valeurs imposables. Tout au long du pilote, des entretiens qualitatifs ont été menés avec les membres de l’équipe de réforme et du service d’évaluation, afin d’en tirer les enseignements pour l’extension à toute la ville.
La nécessité d’un portage politique de haut niveau
Le portage politique, sous la forme du programme « Transform Freetown » de la mairesse, a beaucoup contribué à la réussite du pilote. Les habitants ont fréquemment mentionné leur adhésion à ce programme lors des échanges avec les enquêteurs, espérant des retombées concrètes dans leur quartier. Inscrire la réforme de l’impôt foncier dans un récit plus large de transformation et de services publics semble la rendre plus acceptable et augmente la disposition des habitants à livrer des informations importantes. La popularité de la mairesse, jointe à ce programme, paraît ouvrir une fenêtre décisive pendant laquelle les habitants sont prêts à accorder à son équipe le bénéfice du doute quant à l’amélioration des services que permettrait un impôt foncier élargi.
Ces observations rejoignent l’expérience d’autres territoires d’Afrique subsaharienne, où la fourniture de biens et services publics visibles contribue de manière importante à l’établissement d’un contrat fiscal et social effectif. Le manque actuel et généralisé de services offre donc de larges marges pour améliorer le civisme fiscal volontaire, dont l’effet sera évalué dans la phase de recherche accompagnant l’extension à toute la ville.
Réduire la subjectivité des indicateurs par des essais de terrain
Bien que la plupart des indicateurs du questionnaire reposent sur des caractéristiques objectivement observables, on a d’abord constaté des écarts importants entre enquêteurs, et entre enquêteurs et contrôleurs. Certains contrôleurs ont relevé jusqu’à 60 % d’erreurs dans les valeurs saisies. L’essentiel de ces écarts tient probablement à la subjectivité inhérente à certains indicateurs. Ainsi, la définition d’une rue en bon état, ou d’une toiture en mauvais état, variait d’un évaluateur à l’autre et entre évaluateurs et contrôleurs. Harmoniser ces définitions, même pour des caractéristiques apparemment objectives comme le type de fenêtre, a exigé de nombreux essais de terrain et une communication ouverte entre les parties prenantes.
L’expertise locale, moteur de la réussite
Le service d’évaluation du FCC a rencontré plusieurs difficultés à s’engager pleinement dans la réforme, liées en grande partie à une méfiance latente : la réforme promet d’automatiser une bonne part de la charge de travail actuelle des évaluateurs et pourrait menacer leur gagne-pain. La mise en œuvre complète de la méthode suppose en outre une bonne familiarité avec des outils informatiques qui fait aujourd’hui défaut à certains membres expérimentés du service.
Surmonter ces obstacles a demandé une longue période de formation et de construction de la relation entre l’équipe de réforme et le service d’évaluation, afin d’atteindre le niveau de confiance nécessaire au lancement du pilote. L’expertise contextuelle du service s’est ensuite révélée essentielle pour (1) affiner et harmoniser la définition des indicateurs et (2) obtenir un échantillon fiable de valeurs locatives permettant de calibrer le système de points. Renforcer la collaboration avec les experts locaux du service d’évaluation a donc contribué à la réussite d’ensemble.
