La dépendance du Nigeria au pétrole
Pour faire tourner son économie, le Nigeria compte davantage sur le pétrole que sur les impôts directs ou sur toute autre source de recettes. Depuis la découverte du pétrole en 1956, il en est devenu fortement dépendant : pendant la période faste ayant précédé l’effondrement des cours de 2014 (2010-2013), le secteur pétrolier représentait en moyenne plus de 74 % des recettes collectées au niveau fédéral. Bien qu’il soit la principale source de recettes du pays, il vient derrière l’agriculture et les services pour la contribution au PIB. Le poids relatif du secteur pétrolier et gazier semble reculer : de 13 % du PIB en 2013 à un peu plus de 6 % en 2015, tandis que l’agriculture, l’industrie et les services atteignaient respectivement 20,9 %, 9,5 % et 59,4 %.
Cette faible contribution au PIB peut laisser penser que l’effort fiscal est faible dans les secteurs clés de la production (agriculture et services, par exemple). Même si le secteur pétrolier a fourni jusqu’à 61 % de l’ensemble des recettes fiscales, le ratio recettes fiscales/PIB du Nigeria, d’environ 5 %, est l’un des plus bas au regard de ses pairs régionaux, structurels et de référence. Ce chiffre est très inférieur à la moyenne régionale de 16 % en Afrique subsaharienne. En Europe et en Asie centrale ainsi qu’en Amérique latine, le ratio s’établissait respectivement à 23,9 % et 19 % en 2016 (ratio encore fondé sur les anciennes hypothèses ; de nouveaux calculs paraîtront bientôt).
L’économie pétrolière a-t-elle réussi ?
Le Nigeria a subi de lourdes pertes économiques du fait de sa dépendance excessive à la rente pétrolière. La volatilité des cours des matières premières lui a imposé, à plusieurs reprises, des chocs de recettes et de croissance. Le recul des cours de la mi-2014 est le dernier épisode d’une série de cycles volatils. Il présente des similitudes avec l’effondrement de 1981-1982 à 1986 et avec la forte baisse enregistrée en 2009, peu après la crise financière mondiale de 2008, lorsque les cours sont passés de plus de 100 à 60 dollars en un an.
Les conséquences de cette dépendance sont devenues plus visibles encore avec l’entrée en récession au troisième trimestre 2016, après deux trimestres consécutifs de croissance négative. Les budgets publics ont été mis sous tension par la chute des cours mondiaux et l’effondrement des recettes. Pour y faire face, l’endettement a fortement augmenté, entraînant une hausse continue de la dette en valeur absolue depuis 2010.
En moins d’une décennie, l’encours de dette extérieure a quadruplé et la dette intérieure a triplé. La soutenabilité de cette progression pose problème : les intérêts de la dette ont atteint 63 % des recettes totales en 2018. L’étroitesse de la marge budgétaire qui en résulte explique en partie les mauvais résultats des autorités en matière d’exécution budgétaire.
Le faible rendement fiscal est-il vraiment le problème ?
L’économie nous enseigne que la dette n’est soutenable qu’adossée à une base de recettes et à une économie solides. Il n’y a donc pas d’autre moyen de sortir durablement de cette situation que d’élargir les sources de recettes publiques, c’est-à-dire de faire en sorte que les principaux secteurs du PIB contribuent aux recettes. Une voie légitime, mais peu aisée, consiste à lever davantage d’impôts. Deux leviers existent : augmenter les taux, comme celui de la TVA, et élargir l’assiette.
Compte tenu du taux de TVA relativement bas du Nigeria, les deux options sont hautement recommandables. Il faut toutefois rester prudent lorsqu’on relève les taux en période de faible demande globale. Les conséquences peuvent inclure une hausse de la pauvreté : une augmentation générale de la taxation de la consommation risque fort d’appauvrir davantage une classe moyenne déjà sous pression. Peut-être faut-il plutôt mettre l’accent sur les impôts directs (sur le revenu, le foncier et les autres actifs), gage d’un système plus progressif.
L’élargissement de l’assiette est plus difficile à mettre en œuvre, car il suppose de modifier le contrat social dévoyé qui prévaut au Nigeria. L’idée selon laquelle les citoyens peuvent choisir de ne pas payer l’impôt en échange de quoi l’État n’est pas tenu de rendre compte des services rendus doit changer. Le Nigeria n’est pas seul dans ce cas : la question reste ouverte dans de nombreux pays africains. Les travaux disponibles montrent que les impôts directs rapportés au PIB sont relativement faibles en Afrique subsaharienne par rapport aux autres régions.
Marché du travail et élargissement de l’assiette
Le pétrole est un secteur nettement moins intensif en main-d’œuvre : la dépendance à son égard a donc des conséquences sur la création d’emplois. Les données montrent que le Nigeria a peiné à créer des emplois, même en période de forte croissance. Le taux d’emploi s’est inscrit en baisse tendancielle à partir de 2009, alors même que la production dépassait sa tendance cette année-là. Autrement dit, la croissance des années précédant l’effondrement des cours de 2014 a été une croissance sans emploi.
Le problème de l’emploi s’est aggravé avec l’entrée en récession de 2016. Le nombre de personnes en emploi est passé de 56 millions en 2015 à 51 millions à partir de 2016. Plus frappant encore, les entrées sur le marché du travail se sont multipliées, ce qui signifie que le chômage a globalement augmenté. Tandis que les nouveaux entrants peinent à trouver un emploi, les mouvements de main-d’œuvre entre secteurs ont été marqués. Ils vont principalement de l’agriculture et de l’industrie vers des services non échangeables à faible productivité : transport peu technologique, télécoms, hôtellerie-restauration. Cette évolution a accru le sous-emploi et conduit à une désindustrialisation prématurée.
Du point de vue de la politique budgétaire, cette structure du marché du travail nigérian pèse sur la capacité de l’État à lever efficacement des recettes. Avec le glissement de la main-d’œuvre vers un secteur des services informel, les administrations fiscales pourraient faire face à des coûts de collecte plus élevés pour atteindre ce groupe de contribuables. Une analyse des effets sociaux et des coûts et avantages potentiels de l’imposition de ces groupes est indispensable pour déterminer la meilleure approche.
Certains États nigérians ont commencé à mettre en place un régime forfaitaire ainsi qu’une approche « impôt contre service », afin de mieux associer le secteur informel et de favoriser le civisme fiscal volontaire. Ces réformes doivent toutefois s’appuyer sur des données ancrées dans le contexte local : évaluer le potentiel fiscal du secteur informel sera une première étape importante.
Une solution en vue ?
La crise budgétaire actuelle est une occasion de transformation. Il faut un nouveau récit de la réforme, qui mette l’accent sur la construction d’un contrat social autour de la redevabilité, de la réactivité, de la charge fiscale et des résultats. Rien n’est automatique : cela demandera une forte volonté politique et une véritable légitimité. Après les élections de 2019, il sera important de porter ces questions à l’agenda de la nouvelle administration, y compris des gouvernements infranationaux. La production et l’usage de données probantes seront déterminants pour orienter les autorités vers des approches adaptées au contexte. Pour commencer, les enseignements de l’expérience de Lagos en matière de recettes propres peuvent être utiles. Des réformes s’attaquant aux facteurs structurels qui limitent la multiplication des emplois à forte productivité dans les secteurs clés, portés par l’innovation et la connaissance, seront également importantes.
