Les critiques ne manquent pas sur les méthodes que les gouvernements de l’OCDE ont employées, ou n’ont pas employées, pour empêcher la propagation du virus de la Covid-19. En revanche, les mesures qu’ils ont prises face aux conséquences économiques de la pandémie sont plus largement saluées. L’OCDE rend désormais compte régulièrement du large éventail de mesures prises pour contrer les trois grandes menaces économiques liées entre elles : la récession, les faillites d’entreprises à grande échelle et la baisse des revenus des plus pauvres et des plus vulnérables. Les administrations fiscales y jouent un rôle de premier plan. Les obligations fiscales des entreprises et des particuliers ont été réduites ou reportées à grande échelle, et par des canaux très divers.
Certains gouvernements africains prennent déjà des mesures comparables. Le Kenya a ainsi annoncé récemment un train de mesures comprenant une baisse du taux normal de l’impôt sur les sociétés et une exonération d’impôt sur le revenu pour toute personne gagnant moins de 24 000 shillings kenyans par mois (226 dollars). Du point de vue de la protection des revenus des plus pauvres, cette exonération semble une excellente nouvelle. Malheureusement, et sans que le gouvernement kenyan y soit pour quoi que ce soit, elle ne bénéficiera pas à beaucoup de Kenyans. Seuls 12 % des actifs occupés au Kenya paient effectivement l’impôt sur le revenu. La grande majorité des Kenyans pauvres ne gagnent pas assez pour y être assujettis, même en temps normal. Et la couverture de l’impôt sur le revenu au Kenya est en réalité très élevée par rapport à la plupart des pays africains. Au Rwanda voisin, qui dispose comme le Kenya d’une administration fiscale exceptionnellement efficace, les contribuables effectifs à l’impôt sur le revenu représentent moins de 3 % de la population active.
Il est très difficile pour les gouvernements africains d’utiliser l’outil fiscal pour contrer les conséquences économiques de la pandémie, et plus difficile encore de s’en servir pour protéger les plus pauvres.
Les raisons tiennent aux différences de structure fiscale entre pays riches et pays pauvres :
Une puissance de feu budgétaire moindre
Les gouvernements des pays riches prélèvent par l’impôt, puis dépensent, une part du PIB bien plus élevée (au moins 30 % en général) que les gouvernements africains (environ 15 %). Ces derniers disposent d’une puissance de feu budgétaire bien moindre. S’ils réduisent leurs recettes de 10 %, ils n’injectent que 1,5 % du PIB pour soutenir l’économie. Dans les pays riches, l’injection atteint 3 % ou plus. De même, les gouvernements africains ont moins de marge pour réorienter la dépense publique afin de protéger les pauvres ou d’éviter des faillites.
Très peu d’Africains paient l’impôt sur le revenu
Les gouvernements des pays riches disposent généralement de données d’impôt sur le revenu couvrant entre la moitié et la quasi-totalité de leur population adulte ; il n’est donc pas très difficile d’accorder un remboursement bien ciblé, qui soutienne immédiatement la consommation. Dans la plupart des pays africains, en revanche, très peu de personnes (essentiellement des agents publics et des salariés de grandes entreprises) paient l’impôt sur le revenu (partie bleue du graphique ci-dessous). Les reports ou remboursements d’impôt sur le revenu bénéficieront donc surtout aux plus aisés et ont très peu de chances de transférer du pouvoir d’achat aux plus pauvres.
Une assiette de TVA bien plus étroite
De même, la proportion d’entreprises assujetties à la TVA est bien plus faible en Afrique que dans les pays riches. La raison principale est que le seuil de chiffre d’affaires à partir duquel l’immatriculation à la TVA est obligatoire y est généralement bien plus élevé rapporté au revenu moyen. Dans les pays riches, une baisse ou une suspension de TVA soutiendrait l’économie en général et profiterait directement à de nombreux petits commerces et petites entreprises. En Afrique, une mesure comparable aurait moins d’effet et profiterait surtout aux plus grandes entreprises.
Un petit nombre d’entreprises fournit l’essentiel des recettes
Dans de nombreux pays africains, une part extrêmement élevée des recettes publiques est versée par un petit nombre de grandes entreprises. Cela peut s’exprimer de différentes manières. Prenons les chiffres de l’African Tax Outlook 2019 de l’African Tax Administration Forum : en moyenne, les 6 % de contribuables gérés par les services des grandes entreprises de chaque pays ont versé 78 % de l’ensemble des impôts collectés.
Si les gouvernements africains tentent de soutenir leur économie en suspendant ou en remettant des impôts, les bénéfices immédiats iront inévitablement pour l’essentiel aux grandes entreprises. Si celles-ci risquaient la faillite ou l’arrêt de leur activité, ce serait justifié. Mais toutes ne sont pas en danger. Nous ignorons dans quelle mesure elles dépenseraient cet argent supplémentaire, le thésauriseraient, voire l’expatrieraient. Le système bancaire sera généralement un meilleur moyen de protéger les entreprises, en particulier les grandes, de la faillite.
Conclusions
Au vu de ces différences entre systèmes fiscaux africains et autres, je retiens cinq messages clés :
- N’attendez pas trop des administrations fiscales africaines en l’espèce. Elles sont privées de la plupart des instruments dont disposent leurs homologues de l’OCDE pour contrer les effets économiques du virus.
- Des baisses généralisées de l’impôt sur le revenu et sur les sociétés bénéficieront surtout aux grandes entreprises et aux particuliers aisés, tout en sacrifiant des recettes dont on a cruellement besoin. Dans certains cas, un relèvement du seuil de TVA pourrait aider les petites entreprises mais, si possible, des mesures temporaires plus ciblées, comme des prorogations de délai, des reports de paiement et l’accélération des remboursements de TVA, peuvent alléger les tensions de trésorerie.
- Même si les administrations fiscales africaines sont mal armées pour protéger les pauvres et les petites entreprises, des mesures comme la suppression des taxes sur l’argent mobile, les communications et les données mobiles peuvent renforcer leur résilience par les transferts d’argent, tout en facilitant la distanciation physique.
- Les canaux fiscaux restent toutefois trop indirects pour protéger les plus vulnérables. Si les gouvernements en ont la volonté et les moyens, ils devront renforcer leurs stratégies de protection sociale, y compris les transferts monétaires, à une échelle significative.
- Pour l’avenir, les administrations fiscales et leurs ministres des Finances pourraient commencer à réfléchir plus sérieusement à leur contribution au monde d’après. Ils y ont un rôle majeur à jouer. Il faudra combler d’importants déficits et dettes publics. Beaucoup plus de recettes seront nécessaires. C’est un défi, mais pas un défi impossible. Il existe de nombreuses sources de recettes aujourd’hui sous-imposées dans les pays à faible revenu. Les actifs et revenus non imposés des plus riches devraient figurer en tête de liste.
Un grand merci à Rhiannon McCluskey, responsable de la valorisation de la recherche et de la communication à l’ICTD, pour sa contribution à la rédaction de ce texte.
