Les décideurs des pays en développement, lorsqu’ils choisissent la combinaison d’instruments fiscaux applicable à un projet minier, pétrolier ou gazier, se trouvent souvent devant un dilemme. C’est un bras de fer entre la tradition, représentée par la préférence pour des redevances assises sur la valeur brute du produit extrait, et la théorie économique, représentée par des impôts assis sur le revenu net de l’entreprise extractive, comme l’impôt sur les sociétés et les taxes sur la rente.
Depuis soixante ans, l’équilibre s’est déplacé des redevances vers les prélèvements assis sur le revenu net : même si les pays producteurs utilisent généralement les deux, les impôts sur le revenu ont gagné en importance relative au fil des décennies.
Un recours accru aux prélèvements sur le revenu atténue, du moins en théorie, les risques d’exploitation de l’investisseur et accroît ainsi le capital disponible pour la mise en valeur des ressources. Mais ce basculement a aussi apporté de sérieuses difficultés administratives, difficiles à résoudre, la mesure du revenu net étant bien plus complexe et bien plus exposée aux stratégies d’évitement que la mesure de la valeur de marché du produit extrait. De plus, l’hostilité politique à l’impôt sur les sociétés a conduit à tolérer un évitement important par des techniques d’« érosion de la base d’imposition et de transfert de bénéfices ».
J’ai récemment écrit un document de travail de l’ICTD intitulé « Improving the Performance of Natural Resource Taxation in Developing Countries », qui revient sur ce dilemme et propose des solutions concrètes pour les pays en développement.
L’article commence par montrer que la plus grande vulnérabilité des prélèvements sur le revenu tient à une différence arithmétique fondamentale. Les redevances sont assises sur la valeur brute du produit extrait, tandis que l’impôt sur le revenu porte sur la marge nette, généralement bien plus faible. Si une entreprise extractive parvient à sous-évaluer, ne serait-ce que de quelques pour cent, la valeur de marché de son produit, la perte de recettes sous régime de redevance peut être négligeable, alors qu’elle sera probablement bien plus lourde sous un impôt sur le revenu. De même, la surestimation des charges déductibles, dont les frais techniques et de gestion intragroupe et les intérêts de prêts intragroupe, n’affecte pas le rendement d’une redevance assise sur le produit brut, mais peut réduire fortement celui des impôts sur le revenu.
Je soutiens dans cet article que les gouvernements des pays en développement n’ont généralement pas encore développé de moyens efficaces pour faire respecter la valorisation au prix du marché du produit extrait, ni le montant des charges intragroupe réellement déductibles. Je propose deux types de réponses :
- Les gouvernements devraient envisager des innovations administratives, généralement en matière de prix de transfert, susceptibles d’améliorer leur capacité de contrôle sous les impôts sur le revenu. Ces innovations s’inspirent en partie du modèle de « prix administrés » ou de « prix normatifs » dont la Norvège a été pionnière pour ses gisements de mer du Nord. L’article plaide pour que les pays producteurs les poursuivent énergiquement.
- Les gouvernements devraient éviter de déplacer leurs instruments vers les prélèvements sur le revenu, la perte de recettes liée au non-respect des règles paraissant plus lourde que le gain marginal d’efficacité économique. C’est particulièrement vrai lorsque les redevances sont « progressives », leurs taux variant avec les prix de marché.
