L’accord fiscal du Cadre inclusif sert-il les intérêts des pays à revenu faible et intermédiaire ?

En octobre dernier, 137 des 140 juridictions membres du Cadre inclusif sont parvenues à un accord de principe sur la fiscalité des multinationales, associant une réattribution de droits d’imposition aux pays de marché (pilier 1) et un taux effectif minimum mondial d’imposition de 15 % (pilier 2). L’accord s’appuie sur des propositions élaborées par l’OCDE, un club composé pour l’essentiel de pays à revenu élevé.

Quatre pays à revenu intermédiaire (le Kenya, le Nigeria, le Pakistan et le Sri Lanka) n’ont pas approuvé l’accord. D’autres, comme le Ghana et les Philippines, ont choisi de ne pas adhérer du tout au Cadre inclusif. Même les pays qui l’ont approuvé doivent aujourd’hui choisir de le mettre en œuvre ou non. Certains l’auraient approuvé très à contrecœur. Selon le ministre argentin des Finances, il fallait choisir entre un mauvais accord et pire encore (pas d’accord du tout). L’African Tax Administration Forum a déploré que les intérêts des pays africains aient été mis de côté. Le mouvement mondial pour la justice fiscale aussi, ses principales organisations ayant rejeté l’accord.

Où cela laisse-t-il les pays à revenu faible et intermédiaire ? Quel bénéfice l’accord représente-t-il pour eux, et que devraient-ils en faire ?

Pilier 1 : révolutionnaire, mais dérisoire

Le pilier 1 est révolutionnaire parce qu’il attribue pour la première fois des droits d’imposition aux pays de destination (où les ventes finales de biens ou de services des multinationales ont lieu), et non aux pays de résidence (où les entreprises ont leur siège) ou aux pays de source (qui accueillent leurs opérations). Cette redistribution devrait profiter aux pays à revenu faible et intermédiaire, rarement pays de résidence et dont les bénéfices imposables à la source sont généralement faibles.

Il est néanmoins dérisoire, car il ne s’applique qu’à une fraction des bénéfices d’une fraction des entreprises. Il redistribuera 25 % des bénéfices imposables au-delà d’une marge de 10 %, pour une centaine de méga-entreprises seulement, dont le chiffre d’affaires mondial annuel dépasse 20 milliards d’euros, et il exclut les industries extractives et financières.

De la menue monnaie, et un piège

L’effet du pilier 1 sur les recettes de ces pays sera faible. En appliquant une méthodologie développée par Oxford Economics, Oxfam estime que les 49 pays à revenu faible et intermédiaire pour lesquels des données existent pourraient collectivement ne gagner que 749 millions de dollars de recettes supplémentaires par an, soit 0,026 % de leur PIB. Certains pays à faible revenu pourraient obtenir moins d’un million de dollars par an, voire rien du tout là où les ventes de ces méga-entreprises sont très faibles, ce qui pourrait ne pas couvrir les coûts administratifs de la mise en œuvre.

On dira que c’est toujours mieux que rien. Mais il y a un piège. L’accord prévoit en effet que tous les pays renoncent aux taxes sur les services numériques et aux « autres mesures similaires pertinentes » (encore non définies).

Selon les règles actuelles, un pays ne peut imposer que les entreprises ayant une présence physique sur son territoire. Les services numériques fournis à distance, comme la recherche en ligne (Google) ou les réseaux sociaux (Facebook), échappent à l’impôt dans les pays de destination. Ils reflètent en outre un pouvoir de monopole et représentent une part croissante de l’économie mondiale.

Un nombre croissant de pays ont adopté ou envisageaient d’adopter des taxes sur les services numériques ou des mesures analogues, dont le Nigeria, le Pakistan, le Kenya et la Sierra Leone. Oxfam estime que si les 49 pays considérés prélevaient une taxe de 3 % sur le chiffre d’affaires brut des services numériques automatisés, ils lèveraient presque autant qu’avec le pilier 1. Certains gagneraient davantage à conserver ou à adopter une telle taxe qu’à appliquer le pilier 1. Ils pourraient aussi retenir un taux supérieur à 3 %, ou adopter d’« autres mesures similaires » (on ignore par exemple si la règle nigériane de « présence économique significative » serait compatible avec le pilier 1). Ils conserveraient ainsi davantage de marge de manœuvre et éviteraient l’arbitrage obligatoire prévu par le pilier 1, qui risque de désavantager les plus petits pays.

Les grandes entreprises de services numériques étant majoritairement américaines, le gouvernement des États-Unis considère ces taxes comme une entrave commerciale discriminatoire. Il a imposé des sanctions commerciales à une demi-douzaine de pays les ayant adoptées, sanctions levées ensuite à la faveur de l’accord. C’est cette menace de guerre commerciale qui a d’abord poussé à la négociation du pilier 1, et le renoncement à ces taxes est au cœur de l’accord.

La position américaine n’est pas raisonnable : que la quasi-totalité des géants du numérique se trouvent être américains ne rend pas ces taxes discriminatoires. Elles n’ont pas été conçues pour spolier les Américains, mais pour répondre à une évolution économique nouvelle et à des règles fiscales internationales dépassées.

Menacer de sanctions commerciales des États souverains qui exercent leurs droits d’imposition relève d’une intimidation héritée de l’ère Trump, malheureusement maintenue par l’administration Biden. Les pays à revenu faible et intermédiaire devraient tenir bon. Chacun devrait examiner de près ce qu’il peut tirer du pilier 1 par rapport à une taxe sur les services numériques ou à d’« autres mesures similaires pertinentes », et décider de ce qui lui convient le mieux. Si les États-Unis mettaient leurs sanctions à exécution, il faudrait le condamner pour ce que c’est : du néocolonialisme.

Pilier 2 : mieux que le statu quo, mais défavorable aux pays à revenu faible et intermédiaire

L’impôt minimum mondial doit amener la quasi-totalité des grandes multinationales à acquitter un taux effectif de 15 % dans presque tous les pays où elles opèrent. Son objectif est double : freiner l’évitement fiscal et la concurrence fiscale.

L’évitement fiscal, c’est l’usage abusif des paradis fiscaux par les multinationales, qui recourent à des artifices comptables pour transférer leurs bénéfices de pays fortement imposés vers des pays faiblement ou pas imposés. Avec un impôt minimum mondial, il n’y aurait plus d’intérêt à déplacer des bénéfices vers des pays dont le taux effectif est inférieur à 15 %. Cela devrait à terme mettre hors jeu les paradis à taux zéro comme les Bermudes.

La concurrence fiscale, c’est la course mondiale au moins-disant à laquelle les gouvernements se livrent depuis des décennies, en abaissant leur taux d’impôt sur les sociétés ou en accordant des incitations fiscales pour attirer l’investissement étranger, la plupart du temps sans effet. Avec un impôt minimum mondial, abaisser son taux effectif sous le minimum deviendrait contre-productif : d’autres pays perçevraient la différence, privant de recettes celui qui accorde les incitations tout en annulant leur effet éventuel sur l’investissement. Beaucoup de pays à revenu faible et intermédiaire affichent des taux légaux élevés mais accordent des incitations ; l’impôt minimum leur permettrait de lever davantage de recettes en supprimant certaines d’entre elles, sans nuire à l’investissement étranger.

Telle est du moins l’intention. Hélas, l’accord présente plusieurs faiblesses.

Trop peu, trop bas

Premier problème : 15 %, c’est trop bas – à peine au-dessus du taux irlandais actuel, par exemple. Alors que le taux légal moyen de l’impôt sur les sociétés avoisine 25 % et que beaucoup de pays à revenu faible et intermédiaire dépassent 30 %, un taux effectif minimum de 15 % laisse une marge considérable à l’évitement et à la concurrence fiscale.

Deuxième problème : la « déduction fondée sur la substance », qui exonérera de l’impôt minimum les bénéfices de routine liés à des activités physiques. Elle ramènera le taux effectif minimum réel en deçà de 15 % et émoussera sensiblement son effet sur la concurrence fiscale.

Un ordre de priorité problématique

Troisième problème : l’impôt minimum mondial serait perçu par les pays où les multinationales ont leur siège, c’est-à-dire principalement des pays à revenu élevé. Ce n’est que si le pays du siège renonce à l’appliquer que les pays où elles opèrent, y compris les pays à revenu faible et intermédiaire, pourront le percevoir.

Cet ordre de priorité est la dernière manifestation du bras de fer entre pays de résidence et pays de source des multinationales, qui remonte aux années 1920, lorsque les puissances coloniales revendiquaient ces droits pour les premiers. Les négociations ont été dominées par les membres de l’OCDE et cet ordre était inscrit dans la conception dès le départ. C’est du néocolonialisme, purement et simplement. Cela rappelle pourquoi les règles fiscales mondiales devraient être élaborées par les Nations Unies, et non par l’OCDE.

Concrètement, cet ordre oblige les pays de source à confier la lutte contre l’évitement fiscal aux pays de résidence, et à leur céder les recettes correspondantes. L’accord prévoit que les membres du Cadre inclusif doivent accepter la mise en œuvre du pilier 2 par les autres membres, ordre des règles compris. Les États-Unis donnent le ton, avec un texte en cours d’examen au Congrès qui exempterait les multinationales relevant du pilier 2 de leur impôt anti-érosion de la base (BEAT). L’accord pourrait de même brider le droit souverain de ces pays à adopter des impôts unilatéraux anti-érosion, qui frappent certains paiements entre filiales d’un même groupe.

La « règle d’assujettissement à l’impôt » prévue par l’accord est à cet égard un maigre lot de consolation. Elle permettrait de modifier les conventions fiscales bilatérales pour prélever davantage de retenues à la source sur les redevances et les intérêts. Mais elle comporte trois limites majeures : elle dépend de la coopération de paradis fiscaux susceptibles de quitter le Cadre inclusif ; le taux de retenue est plafonné à 9 % ; et elle ne couvre ni les intérêts, ni les redevances, ni les rémunérations de services incorporés au coût des marchandises vendues. Elle ne couvrira vraisemblablement pas toutes les rémunérations de services ni les plus-values.

L’OCDE rétorque que la priorité donnée aux pays de résidence rend l’impôt bien plus simple à administrer, chaque multinationale l’acquittant auprès d’un seul pays, celui de son siège, plutôt qu’auprès de tous les pays où elle opère.

Elle soutient aussi que la question de la priorité est sans objet à long terme, l’impôt minimum étant appelé à disparaître : son assiette, ce sont les bénéfices aujourd’hui logés dans les paradis fiscaux, qui s’amenuiseront à mesure que les multinationales dénoueront leurs montages devenus inutiles. Tous les pays pourront alors imposer, par leur impôt sur les sociétés ordinaire, des bénéfices qui ne seront plus déplacés. De fait, depuis l’accord, les États-Unis comme l’Union européenne ont annoncé un « impôt complémentaire » sur les bénéfices domestiques des multinationales présentes sur leur territoire, afin de garantir un taux effectif de 15 % et de ne pas avoir à verser l’impôt minimum à leurs pays de résidence.

Mais savoir qui perçoit l’impôt minimum compte à court et à moyen terme. Les besoins des pays à revenu faible et intermédiaire sont autrement plus pressants dans le contexte de la pandémie. Et comme le taux minimum mondial est bas au regard de leurs propres taux, quantité de bénéfices pourraient demeurer indéfiniment dans des paradis à 15 %.

Comment les pays à revenu faible et intermédiaire devraient-ils aborder le pilier 2 ?

En priorité, ces pays devraient soit revoir leurs incitations fiscales, soit suivre l’exemple des États-Unis et de l’Union européenne en adoptant un impôt complémentaire national garantissant que toutes les multinationales présentes sur leur sol acquittent un taux effectif de 15 % à la source. Un tel impôt garantira que les bénéfices effectivement déclarés chez eux y soient imposés plutôt que dans les pays de résidence, mais il n’empêchera pas les multinationales de déplacer des bénéfices vers des paradis à faible taux.

Face aux transferts de bénéfices, ces pays doivent choisir entre appliquer le pilier 2 et adopter des impôts unilatéraux anti-érosion. Chacun devrait procéder à sa propre analyse coûts-avantages, en tenant compte des points suivants :

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1. Ces pays ne tireront pratiquement aucune recette directe du pilier 2, du fait de son ordre de priorité néocolonial. L’évaluation d’impact de l’OCDE leur attribue des recettes directes équivalant à 1 à 2 % de leur impôt sur les sociétés actuel. Ce chiffre est toutefois trompeur. (Faute de données, l’évaluation suppose que les bénéfices des multinationales dont le siège est dans un pays renonçant à l’impôt minimum seront répartis entre les autres pays au prorata de leur part du chiffre d’affaires mondial ; en réalité, l’accord prévoit que ces bénéfices seront attribués aux pays qui accueillent des holdings intermédiaires et appliquent l’impôt minimum, comme l’Irlande, le Luxembourg et les Pays-Bas.) S’ils adoptent un impôt complémentaire national, ces pays capteront aussi des recettes qui seraient autrement revenues aux pays à revenu faible et intermédiaire par la règle d’assujettissement à l’impôt.

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2. Ils tireront néanmoins de l’impôt minimum des recettes indirectes ou dynamiques, puisqu’il réduira à la fois l’évitement et la concurrence fiscale. Mais ils en bénéficieront même s’ils n’y participent pas, dès lors qu’une masse critique de pays de résidence (le G7, par exemple) l’appliquent.

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3. Participer à l’impôt minimum a un coût pour eux : les contraintes possibles sur les impôts unilatéraux anti-érosion.

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4. Ne pas y participer n’a en revanche aucun coût, tant que leur taux effectif dépasse 15 %, ce qui serait le cas s’ils adoptaient un impôt complémentaire national.

Ce dernier point ne vaudrait plus si l’Union européenne inscrivait sur sa liste noire des paradis fiscaux tous les pays refusant l’impôt minimum. Intégrer le taux minimum mondial parmi les critères de cette liste serait une bonne idée. Mais il serait scandaleux d’y inscrire des pays à forte imposition au motif qu’ils refusent un accord néocolonial.

Et maintenant ?

En résumé, la plupart des pays à revenu faible et intermédiaire gagneront des recettes en adoptant le pilier 1, même très peu, à l’exception possible de ceux qui appliquent déjà une taxe sur les services numériques ou une mesure analogue, qui pourraient y perdre, et des très petites économies. La plupart ne gagneront quasiment rien au pilier 2 (hors impôt complémentaire national) ; seuls les quelques-uns qui abritent de grandes multinationales pourraient y trouver un avantage réel. Les deux piliers limitent par ailleurs leur souveraineté en les empêchant d’adopter certaines mesures unilatérales – encore mal définies – qui pourraient rapporter davantage que la portion congrue attendue de l’accord. Avant de se précipiter, chaque pays devrait donc comparer l’effet de chaque pilier aux solutions unilatérales, au regard de sa situation propre, aujourd’hui et dans un avenir prévisible, et choisir ce qui lui convient le mieux.

Les pays à revenu élevé devraient renoncer aux mesures d’intimidation, sanctions commerciales ou inscription sur liste noire de pays qui ne sont pas de véritables paradis fiscaux. Si le Cadre inclusif veut rester inclusif, il devrait permettre à ses membres à revenu faible et intermédiaire de ne pas signer l’accord multilatéral du pilier 1, définir très strictement les « autres mesures similaires pertinentes » ou les en exempter purement et simplement, et les autoriser à adopter des impôts anti-érosion, qui devraient être considérés comme compatibles avec les règles du pilier 2.