Du 30 juin au 1er juillet, les 139 pays membres du Cadre inclusif sur le BEPS se réuniront en ligne pour discuter de l’« approche à deux piliers » qu’ils élaborent afin de réformer l’imposition des entreprises multinationales. Le récent accord du G7 sur la réallocation de certains droits d’imposition des multinationales « les plus grandes et les plus rentables » vers les pays de marché (pilier 1) et sur un taux minimum mondial d’imposition « d’au moins 15 % » (pilier 2) soulève d’importantes questions.
Ce sur quoi le G7 s’est entendu va-t-il assez loin pour atteindre réellement l’objectif d’empêcher les multinationales de transférer leurs bénéfices afin d’éviter l’impôt là où elles opèrent ? Comment réagiront de grands pays du G20 comme la Chine, l’Inde et le Brésil, eux qui ont déjà plaidé pour des méthodes simplifiées et des seuils plus bas ? Par ailleurs, environ 70 % des membres du Cadre inclusif sont désormais des pays non membres de l’OCDE et du G20. L’accord profitera-t-il aux pays à faible revenu, qui souffrent de manière disproportionnée de l’évitement fiscal ?
Nous avons demandé à des membres de notre réseau travaillant sur la fiscalité internationale de nous livrer leur point de vue. Voici leurs contributions :
Mary Baine
Directrice des programmes fiscaux, African Tax Administration Forum (ATAF)
L’ATAF juge primordial de parvenir à un consensus mondial sur les défis fiscaux liés à la numérisation de l’économie. Plus que jamais, la coopération dans l’élaboration de solutions aidant tous les pays à reconstruire leur économie dans l’après-Covid-19 est déterminante. Nous sommes toutefois préoccupés par la complexité des propositions du « plan directeur » du pilier 1, qui semblent n’aboutir qu’à une très faible réallocation des droits d’imposition aux juridictions de marché.
L’ATAF a proposé plusieurs mesures de simplification à cet égard. Nous demandons également un seuil de chiffre d’affaires plus bas pour l’établissement du lien dans les petites économies, afin de répondre à la logique même de la règle : appréhender les grandes entreprises multinationales qui participent de manière durable et significative à la vie économique des juridictions de marché sans y avoir nécessairement une présence imposable correspondante (au regard des règles fiscales actuelles). S’agissant de la réallocation des bénéfices mondiaux des multinationales aux juridictions de marché, l’ATAF propose de leur réallouer une part du bénéfice de routine en plus d’une part du bénéfice résiduel, afin d’assurer une répartition plus équitable des droits d’imposition.
Par ailleurs, nous restons préoccupés par les conséquences, en moyens et en coûts, d’un mécanisme obligatoire et contraignant de prévention et de règlement des différends imposé à nos membres. Nous proposons que les pays dont le stock de procédures amiables est faible appliquent un mécanisme contraignant optionnel, par lequel les procédures amiables échouées portant sur le montant A ne seraient tranchées par une procédure contraignante que si les autorités compétentes des deux pays le décident.
Pour le pilier 2, l’ATAF et l’Union africaine continuent de demander que le taux effectif minimum mondial soit d’au moins 20 %. Nous avons pris note de l’accord du G7 sur un taux d’au moins 15 % et souhaitons que cela aboutisse à un taux d’au moins 20 %. Nous avons en outre indiqué qu’une règle fondée sur la source, telle que la règle relative aux paiements insuffisamment imposés (UTPR) ou la règle d’assujettissement à l’impôt (STTR), devrait être la règle principale du pilier 2, afin d’aider à corriger le déséquilibre actuel dans la répartition des droits d’imposition entre juridictions de résidence et juridictions de source. Nous continuons également de demander que la STTR ait un champ large et couvre les paiements d’intérêts, les redevances, tous les paiements de services et les plus-values.
Carlos Protto
Directeur des relations fiscales internationales, ministère du Trésor, Argentine
Les pays en développement doivent évaluer eux-mêmes ce qui fonctionnera pour eux et ce qui ne fonctionnera pas, et faire connaître leurs vues et leurs préférences. Je représente l’Argentine au Cadre inclusif et j’ai soulevé de nombreuses réserves tout au long du processus, auxquelles le secrétariat de l’OCDE et d’autres membres se sont efforcés de répondre. Bien sûr, les capacités inégales des pays conditionnent leur poids dans la négociation. Mais si les pays ne prennent pas la parole, il est très difficile pour le secrétariat et pour les autres membres d’imaginer des solutions qui tiennent compte de leurs vues.
J’encourage donc vivement tous les pays en développement à évaluer sérieusement les mesures proposées, à faire connaître leurs préoccupations et leurs difficultés et à proposer des solutions de rechange. Toutes les juridictions n’y gagneront évidemment pas autant, mais pour parvenir à un consensus fécond, il faudra à la fois de la clarté et des compromis pour que le résultat mondial soit aussi une bonne solution pour les pays en développement.
À mon sens, les pays en développement dotés de petits marchés (et qui ne sont pas des juridictions à faible fiscalité) auraient intérêt à défendre des paramètres différents de ceux arrêtés par le G7. Sur le pilier 1, ils gagneraient à un champ plus large pour le montant A, afin de viser plus que les seules 100 multinationales les plus grandes et les plus rentables. Pour la détermination de l’assiette, ils devraient viser la réallocation d’au moins 30 % des bénéfices non routiniers, les 20 % proposés par le G7 ayant peu de chances de suffire.
Quant à l’obligation de retirer les mesures unilatérales, il faut voir qu’il est déséquilibré de demander à des pays d’abandonner des règles fiscales internes applicables à tous les contribuables pour mettre en œuvre un nouveau mécanisme qui ne couvrira peut-être que 100 multinationales. De plus, on ne sait pas si cet engagement ne vaudra que pour les taxes sur les services numériques ou aussi pour d’autres impôts frappant les non-résidents tirant des revenus d’États de source sans y avoir de présence physique (par exemple les revenus visés aux articles 12 et 12A du modèle de convention fiscale des Nations unies).
Enfin, de nombreux pays en développement ont fait part de leurs réserves sur le mécanisme obligatoire et contraignant de règlement des différends proposé pour les questions relatives au montant A. Pour le pilier 2, les pays en développement devraient plaider pour un taux minimum supérieur aux 15 % arrêtés par le G7 car, selon les estimations, la conception des règles de mise en œuvre ne leur rapportera pas grand-chose.
Suranjali Tandon
Maîtresse de conférences, National Institute of Public Finance and Policy
L’accord du G7 est salué comme un bouleversement « sismique » de l’imposition des entreprises. Au contraire, pour qui lit attentivement la fiscalité internationale, il déçoit les espoirs nés du programme BEPS, de ses normes minimales et de l’idée que chaque pays y participait sur un pied d’égalité. Le diable est vraiment dans les détails, et l’effet de chacun des changements proposés sur les recettes d’un pays dépend d’une myriade de questions qu’il faut trancher avant de pouvoir parler de pacte mondial.
Ainsi, le rapport sur le pilier 1 renvoie à 73 reprises à des points qui appellent des travaux complémentaires. Deux questions clés doivent être réglées avant que l’accord ne soit scellé : qui obtient le droit d’imposer, et que restera-t-il des incitations fiscales que les pays peuvent offrir au titre de leur souveraineté ? Par construction, le pilier 2 n’exige pas l’accord de tous, puisqu’aucune modification conventionnelle n’est nécessaire pour renforcer le droit du pays de résidence à récupérer l’impôt non acquitté au regard du minimum. Son articulation avec le régime GILTI américain n’est pas encore claire. En conséquence, les incitations fiscales offertes par les pays en développement pourraient se traduire par des impôts payés dans les pays développés. Certains pays (qui ne sont pas nécessairement des paradis fiscaux) abaissent leurs taux pour attirer l’investissement étranger et gérer leur balance des paiements. Si un impôt minimum mondial doit être finalisé, il faut donc comprendre les conséquences macroéconomiques d’un tel changement.
Sur le pilier 1, la réécriture de la liste des entreprises couvertes n’a fait qu’ajouter à la confusion sur l’effet final ; mais si Janet Yellen a raison, l’opération sera neutre pour les recettes américaines, ce qui signifie que les plateformes d’investissement et d’autres paieront. Combien recevront toutefois des marchés comme l’Inde, qui ont travaillé d’arrache-pied dans les discussions du Cadre inclusif ? Sans doute peu, compte tenu de l’exclusion des bénéfices de routine et du mode d’allocation. Le pilier 1 gagnerait à être simplifié et à comporter moins d’exclusions. Reste aussi la question du recours à un règlement contraignant des différends, que tous les pays n’acceptent pas.
C’est l’occasion de réformer un système fiscal qui s’est construit sur un siècle. Le faire dans la précipitation, en reproduisant le biais impérial des années 1920, serait injuste. La multiplication des taxes numériques donne à penser qu’une retenue à la source serait peut-être mieux adaptée aux défis fiscaux nés de la numérisation. Le Cadre inclusif ne doit donc pas se hâter de conclure un accord qui ne sert pas les intérêts des pays en développement, lesquels forment désormais la majorité de ses membres.
Mustapha Ndajiwo
Directeur exécutif, African Centre for Tax and Governance
La proposition du G7 sur un taux minimum mondial d’imposition est un pas important vers la fin du nivellement par le bas et d’autres pratiques fiscales dommageables. Mise en œuvre telle qu’annoncée, elle pourrait accroître les recettes des pays africains. Il faut toutefois noter que le processus qui y a conduit n’est pas inclusif et que le taux de 15 % proposé n’aura guère d’effet sur de nombreux pays développés comme l’Irlande et la Suisse, où les taux d’impôt sur les sociétés avoisinent déjà les 15 %. De récentes estimations montrent que le taux idéal serait de 25 %. Compte tenu des implications de l’adoption d’un taux minimum mondial, les pays africains doivent en outre repenser sans tarder leur cadre d’incitations fiscales, sous peine de perdre des recettes au profit d’autres juridictions.
Yue Daisy Dai
Maîtresse de conférences en droit à la Shanghai University of Finance and Economics et professeure invitée de droit à la Peking University School of Transnational Law
Les entreprises chinoises ont peu de chances d’être particulièrement touchées par le projet de taux minimum mondial de 15 % arrêté par le G7. Le taux normal de l’impôt chinois sur les sociétés est de 25 %, ramené à 15 % pour les entreprises de haute technologie. La Chine compte également plusieurs ports francs qui offrent des avantages fiscaux, dont ce taux réduit de 15 % et diverses exonérations. Certaines entreprises de haute technologie peuvent même bénéficier du taux le plus bas possible, 12,5 %, grâce à un dispositif dit « 2 plus 3 », qui accorde deux ans d’exonération d’impôt sur les sociétés puis une réduction de 50 % du taux légal de 25 %.
En revanche, si les filiales à l’étranger d’entreprises dont le siège est en Chine ne s’acquittent pas de l’impôt à ces taux, une règle chinoise anti-évitement s’applique. La Chine la fait respecter avec vigueur : elle n’a donc pas connu, autant que les pays européens, l’érosion de son assiette par l’évitement fiscal des entreprises.
Frederik Heitmüller
Doctorant, Institute for Tax Law and Economics, université de Leyde
La question de savoir si les impôts minimums mondiaux levés par les pays où les multinationales ont leur siège favorisent ou non les pays en développement reste controversée. Les uns y voient une mesure de plus au bénéfice des pays riches, les autres soulignent la marge budgétaire supplémentaire qu’elle offrirait aux pays en développement en posant un plancher à la concurrence fiscale. Ces divergences tiennent à des hypothèses différentes sur le rôle de la charge fiscale dans les décisions des investisseurs et sur les pays qui se font réellement concurrence. Si l’on suppose que des pays à des niveaux de développement différents se concurrencent, alors les impôts minimums mondiaux risquent de détourner les capitaux des pays les moins développés vers les plus développés, en réduisant l’efficacité des incitations fiscales des premiers. Si, au contraire, le niveau d’imposition n’influence les arbitrages des investisseurs qu’entre pays de niveau de développement comparable, alors un impôt minimum peut effectivement permettre aux pays en développement de lever davantage de recettes sans craindre un recul de l’investissement.
Comme je l’explique dans ce texte pour GLOBTAXGOV, ni les études empiriques antérieures ni l’évaluation d’impact de l’OCDE n’apportent de preuve directe sur celle de ces hypothèses qui est la plus juste. La question étant cruciale du point de vue des pays en développement, il faudrait mener davantage de recherches et de discussions avant d’ériger les impôts minimums mondiaux en normes de politique fiscale mondiale.
Autres points de vue
Hier, la Commission indépendante pour la réforme de l’imposition des multinationales (ICRICT) et le G24 ont organisé un événement intitulé « How to get a global tax deal that is fair to the world? » (enregistrement ici). À cette occasion, Mathew Gbonjubola, chef de la délégation du Nigeria au Cadre inclusif, a déclaré :
« Jusqu’ici, la discussion sur la répartition des droits d’imposition était très étouffée dans la plupart des enceintes ; elle est maintenant menée ouvertement, et c’est en soi très historique. Mais l’inégalité de la répartition actuelle des droits d’imposition a-t-elle été corrigée ? Selon moi, non, elle ne l’a pas été, et les propositions actuelles pourraient bien ne pas y parvenir. »
« En Afrique, nous savons que les taux de l’impôt sur les sociétés tournent autour de 28 % ; fixer le taux aussi bas [15 %]… n’apportera pas grand-chose aux pays africains… cela risque de continuer à favoriser l’érosion de leur base d’imposition. »
« De même, telles que les règles sont conçues, la règle d’inclusion du revenu apparaît comme la plus favorisée, si bien que les impôts non payés dans les pays en développement le seront dans les pays développés, à rebours de l’idée et de l’attente initiales selon lesquelles les pays où ces revenus sont nés devaient avoir la priorité. »
« Chaque juridiction devra se lever et parler pour elle-même, et comprendre comment les propositions affecteront sa situation économique et ses recettes fiscales. Je sais qu’un certain nombre de pays ont exprimé des réserves sur certains éléments, mais nous savons aussi que des pressions politiques s’exercent, que des navettes diplomatiques sillonnent la planète à l’heure où nous parlons pour convaincre les uns et les autres de signer. Mon conseil aux pays en développement serait de prendre une grande respiration avant de dire oui ou non. »
Martín Guzmán, ministre de l’Économie de l’Argentine, a déclaré :
« Nous voyons des problèmes dans le pilier 1 comme dans le pilier 2. D’abord, le taux de 15 % est bien trop bas. Le risque est réel que le taux minimum devienne en fait aussi le taux maximum praticable. S’agissant de la répartition des bénéfices de l’imposition, nous courons un grand risque d’accroître les inégalités, du fait de la façon dont les profits seront partagés. Nous pensons qu’il faut une approche du pilier 1 fondée sur des principes, et ce n’est pas ce que nous voyons aujourd’hui. À nos yeux, il faudrait un système plus proche de ce que propose l’ICRICT : répartir les bénéfices selon une formule fondée sur plusieurs variables, comme les ventes, l’emploi et le capital, avec un taux minimum nettement plus élevé – nous plaidons pour au moins 21 %, et 25 % serait encore mieux. »
🇦🇷Great to see @Martin_M_Guzman embracing @icrict call for global formulary apportionment and 25% global minimum tax to reform the way multinationals are taxed. Listen to Argentina’s position in the @OECDtax @g20org negotiations 🇦🇷 pic.twitter.com/LvuatQW4R9
— Icrict (@icrict) June 29, 2021
