Les collectivités locales ghanéennes – les assemblées métropolitaines, municipales et de district (MMDA) – se heurtent à plusieurs obstacles qui les empêchent de lever davantage de recettes au titre de la fiscalité foncière. Parmi ces obstacles figure un accès limité à l’information sur les biens : localisation, propriété et évaluations fiables.
Dans le cadre de ses programmes, VNG International (l’agence de coopération internationale de l’association des communes néerlandaises) a conçu une approche systémique pour 33 MMDA ghanéennes souhaitant augmenter durablement leurs recettes de fiscalité foncière. Cette approche a été lancée en 2018 dans le cadre du projet Tax Revenue for Economic Enhancement (TREE), déployé sur cinq ans dans des MMDA des régions Western, Central et Ashanti. Le projet a été mis en œuvre en partenariat avec l’ambassade des Pays-Bas au Ghana, les ministères ghanéens des Finances et de l’Administration locale et du Développement rural, ainsi que trois ministères régionaux.
Les objectifs de l’approche systémique
L’approche systémique mise en œuvre poursuivait trois objectifs :
- Améliorer l’ensemble du processus de recouvrement en introduisant des outils informatiques et en formant le personnel concerné à leur utilisation.
- Renforcer la fiabilité et la redevabilité de la collectivité locale auprès des élus et des agents des MMDA, en insistant sur la dimension de redevabilité sociale de la mobilisation des recettes locales et sur l’importance de relier les recettes à la prestation de services.
- Sensibiliser les citoyens et les entreprises à l’importance de payer la taxe foncière, en les informant des bénéfices potentiels du civisme fiscal, principalement le financement des services publics.
Avec ces objectifs, le projet a mené plusieurs initiatives dans des domaines clés : enregistrement des biens, émission des avis d’imposition, paiements, et actions d’éducation et de sensibilisation.
Enrichir le registre des biens grâce à une nouvelle application mobile
Dans la plupart des MMDA, seules quelques centaines de biens étaient enregistrés sur papier, et la plupart ne faisaient pas l’objet d’une évaluation à jour. En droit, c’est à la Lands Commission qu’il revient d’établir l’évaluation de la valeur des biens à des fins fiscales, et les MMDA sont tenues d’en financer une large part, ce qu’elles n’ont souvent pas les moyens de faire. Il en résulte un cercle vicieux : pas de budget pour les évaluations, donc peu de biens dans la base de données et des recettes insuffisantes pour permettre d’élargir cette base.
La plupart des biens, en particulier en zone rurale, n’avaient ni nom de rue ni numéro, ce qui compliquait fortement l’identification, l’enregistrement et la distribution des avis d’imposition. L’ajout de nouveaux biens aux registres existants a donc constitué le point de départ de l’approche systémique.
Les MMDA avaient défini des sous-catégories de biens non évalués ressemblant à ceux déjà évalués. En principe, cela pouvait permettre d’évaluer rapidement un grand nombre de biens. Mais la collecte d’un volume important de données sur les biens, la propriété et les coordonnées était difficile, car elle se faisait pour l’essentiel à la main.
Pour y remédier, le projet TREE a déployé une nouvelle application d’enregistrement fonctionnant sur appareils mobiles, qui a simplifié la procédure. L’application a permis d’ajouter de nouveaux éléments au registre : photographies des biens, géocoordonnées et numéros de téléphone mobile. Ces éléments supplémentaires, versés dans la base par un téléversement automatisé, ont facilité la localisation des biens.
Concevoir une application de facturation et de recouvrement en libre accès
Dans la plupart des MMDA, la distribution des avis d’imposition était source d’erreurs, car ceux-ci étaient rédigés à la main et distribués manuellement. Lors de l’évaluation, il est apparu qu’un lot de plus de 200 avis manuscrits comportait plus de 40 % d’erreurs significatives, notamment des noms de rue et des numéros erronés.
Par ailleurs, les prévisions budgétaires des MMDA montraient que jusqu’à 30 % des recettes étaient consacrées à la distribution des avis. Un effectif limité augmentait le risque que des avis ne soient pas remis. Produire et distribuer les avis de cette manière était donc un processus coûteux, lent et chronophage.
Le projet TREE a mis en œuvre deux stratégies pour améliorer la facturation. Premièrement, VNG a conçu et développé une application de facturation et de recouvrement en libre accès, appelée taxMan, afin d’automatiser le processus. L’application offre un ensemble de fonctionnalités :
- des composants en libre accès et une intégration avec les applications mobiles ;
- la fourniture d’avis, de paiements et de reçus électroniques ;
- une configuration souple des différents types de recettes, une seule application couvrant l’ensemble des taxes, redevances et autres recettes ;
- un moteur de facturation et de calcul puissant, prenant en charge des règles de calcul ;
- un plan comptable paramétrable permettant une intégration souple aux systèmes financiers nationaux ;
- un niveau élevé de traçabilité et d’auditabilité, chaque modification manuelle de la base étant journalisée.
Deuxièmement, il est apparu que la distribution des avis appelait à la fois une solution à court terme et une solution à long terme. La solution à court terme a consisté à développer une application guidant les collecteurs jusqu’à l’adresse exacte, en extrayant de la base centrale les données de géolocalisation et d’imposition et en les transférant sur un appareil mobile. La solution à long terme a été la mise en place de l’avis électronique par SMS, suivi quelques jours plus tard d’un second message contenant l’avis et un identifiant de paiement. Grâce à cette solution, les avis ont été distribués bien plus vite et à moindre coût.
Permettre le paiement par argent mobile
Le recours à l’argent mobile est élevé au Ghana, le volume des transactions ayant augmenté de 737,4 % entre 2012 et 2016. Le projet a donc rendu possible le paiement des avis électroniques par argent mobile.
Cela a supposé d’introduire des consignes de travail et de créer des pistes d’audit sur le traitement des paiements en espèces dans les procédures internes, et de fournir aux contribuables, dans les avis électroniques, les informations nécessaires pour payer par voie électronique.
Les paiements de la taxe foncière sont désormais effectués auprès d’un tiers de confiance doté de l’infrastructure technique permettant de traiter un grand nombre de paiements électroniques. Une fois l’opération achevée, le contribuable reçoit un SMS contenant un reçu électronique assorti d’un identifiant unique. Les paiements sont ensuite reversés sur le compte bancaire de la municipalité. Le message de paiement reçu par la municipalité est traité automatiquement et rapproché du compte du contribuable dans la base de données.
Éducation et sensibilisation pour améliorer le civisme fiscal et la redevabilité
Le non-respect des obligations fiscales reste un obstacle majeur qui empêche les MMDA de lever davantage de recettes foncières. Ce faible civisme fiscal tient principalement au fait que les citoyens ne voient pas de bénéfices tangibles à l’impôt qu’ils paient.
La stratégie retenue a consisté à déployer plus de 300 campagnes de communication dans les 33 MMDA, en recourant aux canaux couramment utilisés au Ghana (réunions publiques, radio, camionnettes, etc.). L’objectif principal était d’informer et de sensibiliser les contribuables à l’importance de payer l’impôt.
Des sessions de formation ont en outre été organisées pour les agents publics sur la relation à l’usager, les techniques de communication de masse et la nécessité d’améliorer la transparence des dépenses budgétaires et de la prestation de services. S’y sont ajoutées des masterclasses de deux jours sur le leadership, destinées aux responsables des assemblées : maires, responsables des finances et du budget, présidents des commissions financières et élus. La formation portait sur :
- la redevabilité et la transparence des dépenses budgétaires et l’investissement dans de meilleurs services, afin de renforcer la confiance des contribuables ;
- la création d’un engagement politique en faveur d’une fiscalité foncière efficace ;
- une formation pratique des agents municipaux à la communication avec les contribuables et à l’intégrité ;
- la communication auprès des habitants sur l’importance de payer l’impôt et sur les bénéfices des services financés par l’impôt.
Les progrès du recouvrement de la taxe foncière
Le tableau ci-dessus montre les progrès accomplis dans un maximum de 27 MMDA entre 2019 et la fin de 2021. Sur ces territoires, le nombre de biens imposables a augmenté de 57 893. Davantage d’avis d’imposition ont également été distribués, passant de 16 895 à 61 595 au dernier trimestre de 2021, avec une hausse de 17 % du taux de distribution. Par ailleurs, les avis électroniques ont été envoyés pour la première fois en 2020, et plus de 31 000 biens ont reçu leur avis par voie électronique en 2021.
Grâce à ces avancées, le potentiel de recettes de la taxe foncière a augmenté de plus de 5 millions de cedis ghanéens (plus de 88 000 USD). Le taux de recouvrement a progressé de près de 6 %, avec plus d’un million de cedis ghanéens (plus de 160 000 USD) recouvrés au dernier trimestre. Bien que l’écart fiscal ait été réduit de près de 6 % dans l’ensemble des MMDA du projet, le taux de recouvrement ne s’établit encore qu’à 13 %, ce qui montre la nécessité de poursuivre les améliorations.
L’expérience de ces MMDA montre qu’il n’existe pas de solution unique pour augmenter les recettes de la fiscalité foncière. Des améliorations progressives constituent le socle de l’approche systémique visant à élargir l’assiette, et l’amélioration de la production et de la distribution des avis, les paiements électroniques et les campagnes de communication ont été jugés les meilleures stratégies.
Bien que l’approche ait donné des résultats remarquables, elle n’a que peu porté sur le recouvrement forcé, tout aussi déterminant pour que les municipalités atteignent leurs objectifs de recettes. Des efforts continus pour renforcer ce volet peuvent donc améliorer encore l’efficacité de la fiscalité foncière au Ghana.
