La réforme de l’impôt foncier au Sénégal
Ces dernières années, l’Afrique s’est beaucoup intéressée à l’adoption de formes de fiscalité qui favorisent la croissance économique tout en garantissant aux États des ressources équitables, stables et durables. Cela vaut pour les efforts de mobilisation des recettes bénéficiant aux gouvernements nationaux comme infranationaux à travers le continent. Le besoin de réformes est particulièrement ressenti au niveau infranational dans les nombreux pays ayant adopté une gouvernance décentralisée, laquelle crée de fortes attentes et d’importants besoins de financement au niveau local.
Un consensus grandissant reconnaît que l’impôt foncier offre des occasions uniques d’améliorer les finances locales, mais reste malheureusement très sous-utilisé dans la plus grande partie de l’Afrique. L’ampleur des réformes nécessaires varie, mais elle est souvent considérable : mise à jour des rôles fonciers, informatisation de l’évaluation des biens, de l’établissement de l’impôt, de la facturation et du recouvrement. Dans certains cas, des réformes parallèles se mettent en place pour déterminer l’usage des recettes ainsi perçues. Ce billet présente et analyse les réformes en cours au Sénégal pour améliorer le rendement de l’impôt foncier.
Parmi les pays engagés dans cette voie, le Sénégal est intéressant à trois titres. Premièrement, on y reconnaît largement que le système actuel, construit pour l’essentiel sur la « méthode cadastrale », freine la progression des recettes. Deuxièmement, une volonté locale forte privilégie une solution informatique conçue sur place pour changer le statu quo et améliorer le rendement. Enfin, fait peu courant ailleurs, on observe un mélange singulier d’expertises publiques, privées et universitaires travaillant ensemble à la réussite du projet.
Trois grandes difficultés
Plusieurs facteurs freinent la mobilisation effective de l’impôt foncier au Sénégal. Trois d’entre eux plaident pour des réformes urgentes : la complexité de la méthode d’évaluation, les faiblesses institutionnelles et les réformes informatiques abandonnées.
D’abord, le système d’évaluation actuel, fondé sur la méthode cadastrale, est complexe et certains de ses éléments sont périmés. Pour déterminer la valeur locative imposable, la méthode prend en compte la surface, les caractéristiques physiques (matériaux, finitions, etc.) et l’emplacement du bien, afin de fixer une valeur de marché hypothétique au mètre carré. Les prix applicables aux différents emplacements sont figés dans la loi, de sorte que les valeurs locatives imposables ne reflètent pas directement le marché réel : elles découlent de montants fixes inscrits dans le texte. La méthode paraît simple, mais contribuables et agents s’accordent à dire qu’elle pose d’importantes difficultés de mise en œuvre.
Premièrement, elle exige des données détaillées sur l’intérieur du bien, ce qui est au mieux très lourd sur le plan administratif et difficile à obtenir, beaucoup de contribuables refusant l’accès aux agents du cadastre. Deuxièmement, les paramètres inscrits dans la loi sont rigides, ne suivent pas les tendances du marché immobilier et deviennent donc rapidement obsolètes. C’est bien le cas ici, la dernière mise à jour remontant à 1981.
Ensuite, des faiblesses institutionnelles et administratives compliquent la mise en œuvre. La compétence d’évaluation des biens appartient principalement au bureau du Cadastre de la DGID, que certains acteurs jugent pénalisé par des lourdeurs bureaucratiques et des délais dans le traitement des dossiers. D’où un arriéré qui pourrait être résorbé en élargissant le cercle des évaluateurs aux géomètres indépendants et à d’autres professionnels de l’immobilier. Par ailleurs, lorsque le Cadastre a effectivement appliqué la méthode et transmis aux services fiscaux les valeurs locatives à retenir, celles-ci n’ont été acceptées qu’à contrecœur : elles s’avèrent souvent très inférieures aux loyers du marché, et parfois même aux valeurs déclarées par les contribuables. Sous la pression croissante de maximiser le rendement, la pratique se répand de contourner la méthode cadastrale et d’appliquer les loyers réels lorsque le contribuable est peu enclin à contester. C’est notamment le cas lorsqu’il choisit de déclarer spontanément une valeur locative imposable et n’est pas disposé à engager une procédure de recours potentiellement coûteuse et longue devant le Cadastre.
Troisièmement, l’administration peine à faire correspondre les biens physiques aux numéros NICAD (cadastraux) attribués. Lors d’une mission de l’APTI en août 2017 destinée à tester une méthode d’évaluation simplifiée, seuls 9 des 21 biens visés ont pu être identifiés sur le terrain, faute de correspondance entre NICAD et bâtiments, alors même que les agents du cadastre de Ngor-Almadies avaient auparavant visité les 21 biens sélectionnés. Dans ces conditions, le faible rendement observé à Ngor-Almadies n’a rien d’étonnant. Alors que des estimations grossières situent à environ 100 000 le nombre de biens imposables dans le ressort du centre, 2 584 contribuables seulement figuraient au rôle de l’impôt foncier, et moins de 1 000 ont déposé une déclaration formelle en 2017. Logiquement, un bien difficile à identifier a moins de chances d’être évalué, imposé ou destinataire d’un avis.
La DGID reconnaît la nécessité de réformes urgentes. Des tentatives ont déjà eu lieu, avec des résultats inégaux. L’administration avait ainsi adopté un logiciel MLR développé par le secteur privé pour évaluer les biens. L’effet attendu n’a pas été au rendez-vous, en grande partie parce que les évolutions régulières de la réglementation n’étaient pas suivies de mises à jour du logiciel. De même, le bureau du Cadastre a conçu et testé une approche simplifiée de la méthode cadastrale, destinée à éviter d’avoir à pénétrer dans les biens, mais elle ne semble pas encore validée par la DGID.
Ces difficultés appellent non seulement à corriger les maillons faibles du système actuel, mais à bâtir une stratégie de réforme d’ensemble, produisant un dispositif cohérent capable d’optimiser le rendement de l’impôt foncier dans tout le Sénégal.
Les étapes recommandées
Face à cette urgence, la DGID s’associe désormais à l’École d’économie de Paris (cofinanceur) sur un projet de système informatique complet pour gérer toute la chaîne de l’impôt foncier dans le pays. Une société locale de développement, IDYAL, a été recrutée pour construire le logiciel sur une plateforme libre, et l’African Property Tax Initiative (APTI) a été invitée à apporter un appui technique à l’entreprise et à contrôler la qualité.
Le logiciel couvre tous les maillons de la chaîne, de l’identification et de l’inscription des biens au registre jusqu’à des solutions simplifiées d’évaluation. Il doit aussi permettre un calcul et une émission rapides des avis d’imposition, et être à terme relié aux systèmes de paiement du Trésor afin de recevoir des flux de données réguliers lors des paiements. Les litiges seront également gérés par le système. Cette approche globale offre au Sénégal une occasion unique de bâtir des solutions durables, utiles à d’autres pays confrontés aux mêmes difficultés, grâce au caractère libre du logiciel en construction.
Comme indiqué plus haut, les principaux freins tiennent à la complexité de l’évaluation et aux obstacles administratifs. Aucune amélioration significative du rendement n’est donc envisageable sans traiter suffisamment ces questions dans le cadre des réformes en cours.
Sur l’évaluation, la DGID doit rechercher une solution conjuguant simplicité, efficacité, équité et progressivité, dans le respect du droit sénégalais. Au titre de sa contribution, l’APTI a montré que la méthode d’évaluation par points constitue une réponse intéressante et simple à la plupart des faiblesses de la méthode cadastrale. Cette approche attribue des « points » de base à la surface du bâti, puis ajoute ou retranche des points selon les caractéristiques positives ou négatives du bien. Ces points sont ensuite convertis en valeurs locatives au moyen d’une formule prédéfinie, calibrée pour que les valeurs locatives par points soient corrélées aux valeurs locatives de marché. On obtient ainsi des évaluations conformes à la méthode cadastrale existante, mais beaucoup plus simples et transparentes. Pour en savoir plus, voir la note pratique de Paul Fish.
La première démonstration de la méthode par l’APTI a porté sur des biens témoins de Ngor-Almadies. Le test a révélé une corrélation d’environ 85 % entre les résultats obtenus par points et ceux de la méthode cadastrale, et de plus de 95 % entre les loyers calculés par points et les valeurs de marché réelles. La méthode apparaît donc plus précise que le système existant, tout en assurant une couverture bien plus complète grâce à sa simplicité. C’est une solution transparente, souple, facilement automatisable et adaptable au droit sénégalais. D’autres essais restent nécessaires pour confirmer sa viabilité pratique, mais ces premiers résultats plaident fortement pour l’évaluation par points.
Sur la question plus large des faiblesses institutionnelles et administratives, le développement d’un logiciel libre couvrant toute la chaîne de l’impôt foncier est décisif. Il a l’avantage d’automatiser une grande partie des procédures, ce qui réduit les erreurs humaines et matérielles et fait gagner du temps dans l’accès à l’information et son traitement.
Un projet de réforme modèle en cours
Le point le plus important de ce processus de modernisation et d’automatisation est peut-être sa capacité à rassembler autour d’un objectif commun des acteurs aux intérêts souvent concurrents. On observe une mise en synergie inhabituelle entre l’État (DGID), le monde universitaire (École d’économie de Paris, ICTD-APTI) et le secteur privé (IDYAL). L’État est le principal bénéficiaire ; l’École d’économie de Paris recueille l’information et alimente le processus en données ; IDYAL construit le système ; et l’APTI contrôle et apporte un appui technique direct et une supervision au développeur. Cela crée un modèle de collaboration pour des acteurs aux intérêts comparables ailleurs sur le continent.
Les difficultés que rencontre aujourd’hui le Sénégal pour mobiliser efficacement l’impôt foncier ne lui sont pas propres : on les retrouve dans de nombreux pays d’Afrique subsaharienne. L’expérience sénégalaise est intéressante en ce que le gouvernement a diagnostiqué de manière proactive plusieurs difficultés clés et travaille désormais avec des partenaires universitaires et privés à concevoir et déployer des solutions qui doivent améliorer le rendement dans les années à venir. Il est admis que, pour en tirer de véritables bénéfices, le système d’évaluation doit être simplifié ; le pays a choisi de s’appuyer sur des compétences locales pour bâtir un système informatique libre de gestion de l’impôt foncier, avec l’appui de chercheurs, d’experts expérimentés et de développeurs, afin d’obtenir les meilleurs résultats.
Le système étant bâti sur une plateforme libre et intégrant toute la chaîne de l’impôt foncier, du cadastre aux opérations fiscales, d’autres pays confrontés aux mêmes difficultés auraient tout intérêt à suivre de près ce qui se passe au Sénégal.
