L’impôt est redevenu à la mode dans les milieux du développement international. Nous savons que, dans l’histoire d’une grande partie du monde, construire un système fiscal a été quasiment synonyme de construire un État ; nous pensons que l’impôt renforce la redevabilité et consolide le « contrat social » ; et nous comprenons donc que la « mobilisation des ressources intérieures » est plus souhaitable et plus durable que l’aide extérieure (avec d’importantes réserves sur qui et quoi est imposé, et comment).
Quelque part sous les réformes récentes des droits de douane, de l’impôt sur les bénéfices et de la TVA sommeille un géant : l’impôt foncier. Ses bénéfices potentiels sont bien connus et ont été mis en avant dans les travaux de l’International Centre for Tax and Development, tout comme certains récits de réussite et d’échec. Il n’en reste pas moins que, dans de nombreux pays d’Afrique (et ailleurs), il est à peine appliqué et que les tentatives de réforme sont contrariées à chaque étape.
Je parle ici de la réforme de l’impôt foncier comme d’une « grande réforme urbaine », alors même que la fiscalité locale est généralement traitée comme marginale dans le défi du développement urbain, lubie de spécialistes des finances publiques. On entend plutôt par réforme urbaine l’introduction de nouvelles formes de gestion et d’appels d’offres concurrentiels dans des conseils municipaux moribonds. On peut soutenir que cela n’a guère amélioré l’état des villes africaines ni les conditions de vie des citadins pauvres.
Pourtant, bailleurs et responsables politiques apprécient les réformes administratives car, si elles froissent quelques bureaucrates, elles n’affectent guère l’électorat et ne touchent pas au portefeuille des élites. Or c’est exactement ce qu’exige une transformation urbaine progressiste. Prise au sérieux, l’instauration d’un impôt foncier efficace est une réforme urbaine considérable. Les impôts liés à la propriété peuvent représenter jusqu’à 4 % du PIB dans les pays développés, mais au Rwanda, par exemple, ils n’ont atteint que 0,02 % du PIB en 2013-2014.
On pourrait objecter qu’une telle comparaison entre pays à faible revenu et pays développés est injuste. Après tout, y a-t-il seulement beaucoup de biens à taxer ? Or il y en a de plus en plus. En Afrique, des villes comme Kigali, Addis-Abeba et Dar es Salaam connaissent un essor immobilier extraordinaire, la construction et l’immobilier progressant bien plus vite que l’économie dans son ensemble, en l’absence d’industrialisation. Un expert estimait que l’impôt foncier pourrait rapporter au Rwanda environ 5 % du PIB, une proportion supérieure à celle du Royaume-Uni.
Dans le même temps, presque partout dans le monde, l’inégalité préoccupe aujourd’hui à peu près tout le monde (même Tony Blair, qui avait autrefois balayé l’idée qu’elle posait problème). L’inégalité contemporaine repose sur d’immenses disparités d’accès au logement à travers le monde. Alors, là où la richesse des élites se déverse dans l’immobilier haut de gamme (ce qui crée aussi de nouvelles dynamiques d’exclusion spatiale et sociale), quelle meilleure façon d’aborder le problème que de cibler ces actifs à des fins redistributives ?
Hélas, l’impôt foncier est extrêmement compliqué et constitue un casse-tête bureaucratique et politique majeur. Précisément parce qu’il s’agit fondamentalement d’une grande réforme urbaine, et pas seulement d’une réforme fiscale technique. Dans un nouvel article, je soutiens que l’impôt foncier est indissociable de l’économie politique du secteur immobilier, du système de planification, du degré de décentralisation vers les municipalités et de la relation entre la capitale et les autres centres urbains.
Et surtout, il est indissociable des questions de régime foncier. Les programmes nationaux de régularisation foncière sont souvent conçus d’abord pour soutenir l’agriculture mais, appliqués en ville, ce sont eux aussi de grandes réformes urbaines. Ils modifient la façon dont on peut utiliser, acquérir, transmettre et valoriser des terrains de très grande valeur. Que les régimes fonciers soient en pleine mutation au moment même où les villes explosent permet aux gouvernements de mobiliser des ressources très substantielles par la seule réattribution des droits fonciers urbains. Ainsi, si les proportions de recettes locales tirées de l’impôt foncier citées plus haut sont minuscules, il n’en va pas de même des recettes tirées du foncier urbain.
Une grande partie de ces recettes provient de la délivrance de baux fonciers à des promoteurs privés, mais aussi à des habitants ordinaires déjà installés. Ce sont des processus différents aux implications très différentes, mais dans les deux cas la recette tirée du foncier n’est pas un impôt : c’est une somme finie, sans lien clair avec des dépenses récurrentes, un investissement d’infrastructure ou une redevabilité. Elle ne reflète pas non plus la valeur de ce qui est construit sur le terrain, ce qui est déterminant en contexte urbain.
Il y a de bonnes raisons de traiter conjointement l’impôt foncier et la réforme du régime foncier. Mais cela doit se faire avec beaucoup de soin, de manière stratégique pour les objectifs d’usage des sols comme pour les objectifs budgétaires. Toutes sortes d’effets non voulus peuvent surgir à l’intersection des deux réformes, la combinaison des redevances de bail et de l’impôt foncier créant beaucoup de complexité et de confusion.
Ainsi, dans le cadre du programme rwandais de régularisation foncière, les citadins ordinaires reçoivent un bail et doivent acquitter une redevance. Lorsqu’ils l’ont intégralement payée et ont mis leur terrain en valeur, ils peuvent obtenir un titre de pleine propriété. L’objectif est d’inciter à un usage efficace d’une ressource rare. Mais peu comprennent pourquoi ils devraient vouloir la pleine propriété, puisque la loi fiscale oblige les propriétaires en titre à payer l’impôt foncier. D’autres choisissent de payer cet impôt alors qu’ils ne sont pas propriétaires en titre, car leurs biens sont si sous-évalués qu’ils paient moins que la redevance de bail. Les systèmes administratifs sont trop faibles pour empêcher ces contournements.
L’instauration de systèmes de baux fonciers peut aussi créer de nouveaux obstacles politiques à l’impôt foncier. En Éthiopie, où toutes les terres appartiennent à l’État depuis 1975, les citadins ne versaient jusqu’à récemment que des loyers dérisoires. Une réforme controversée de 2011 les oblige désormais à acheter des baux à l’État pour une somme substantielle. Pour faciliter le passage de cette réforme, le gouvernement a annoncé qu’il ne taxerait pas la propriété. Cela crée aujourd’hui un immense problème d’image pour les efforts de modernisation de l’impôt foncier, que beaucoup jugent désormais urgents.
Dans ces deux pays, la réforme foncière l’a largement emporté dans les arbitrages entre objectifs fonciers et objectifs budgétaires. Rien d’étonnant : les premiers génèrent de nouveaux flux de recettes sans imposer durablement les élites qui soutiennent les gouvernements. Mais cette situation est très fragile : la quantité de terres que l’État peut ainsi céder est finie, et plus elle se raréfie, plus le risque grandit de nouvelles expropriations des pauvres sur les terrains urbains de premier choix.
Et plus le foncier urbain est détenu comme un placement lucratif par des élites puissantes, plus les intérêts constitués qui résistent à une réforme fiscale urbaine progressiste se renforcent.
Lire l’article « Taxing the Urban Boom: Property Taxation and Land Leasing in Kigali and Addis Ababa », par Tom Goodfellow
