Avec un collègue spécialiste de l’Amérique latine, j’ai participé récemment à une réunion en Afrique consacrée aux questions fiscales africaines.
Après deux jours de discussions, mon collègue m’a dit être surpris que l’on ait accordé autant d’attention à l’imposition des entreprises. En Amérique latine, disait-il, on met davantage l’accent sur l’élargissement du champ de l’impôt à un plus grand nombre de particuliers et de petites entreprises. Son observation était à la fois fine et juste. Les débats de politique fiscale en Afrique portent effectivement beaucoup sur l’imposition du secteur privé. Dans les administrations fiscales africaines, l’intérêt pour l’élargissement du champ de l’impôt aux petits contribuables n’est pas très grand.
Pourquoi cette différence entre l’Afrique et l’Amérique latine ?
Il y a plusieurs raisons à cela. La première est que la pression fiscale – le rapport des impôts au PIB – est en moyenne plus faible en Afrique qu’en Amérique latine. Les administrations fiscales africaines sont d’autant plus pressées de lever des recettes. Le secteur privé organisé, plus important, est alors la cible à privilégier. Consacrer des moyens à tenter d’obtenir de faibles montants auprès d’un grand nombre de petits contribuables ne portera ses fruits, si tant est qu’il y en ait, qu’à long terme.
Une autre raison tient à ce que les systèmes de recettes infranationaux sont généralement mieux développés en Amérique latine qu’en Afrique. Ce sont eux qui exploitent le plus efficacement tout le potentiel de recettes des petits contribuables. Peu de hauts responsables fiscaux africains ont l’expérience de la levée de recettes pour des collectivités infranationales. Ils parlent de ce qu’ils connaissent, c’est-à-dire de l’imposition au niveau national, et donc surtout de l’imposition des entreprises.
La troisième raison est la plus importante du point de vue des politiques publiques. Une grande partie de l’Afrique subsaharienne est en plein essor extractif. Bon nombre de pays africains sont récemment devenus – ou deviendront prochainement – exportateurs pour la première fois de pétrole, de gaz ou de minerais divers. Les nouveaux investissements réalisés ces dernières années commencent seulement à porter leurs fruits.
Dans le même temps, de grandes entreprises transnationales spécialisées dans la finance ou les télécommunications occupent une place de plus en plus visible dans le paysage économique africain. Les administrations fiscales africaines savent que c’est là que se trouve l’argent. Si elles veulent atteindre leurs objectifs de pression fiscale, il leur faudra imposer plus efficacement de grandes entreprises transnationales spécialisées. Nous savons que, dans certains cas, en particulier dans le secteur minier, les niveaux de fraude fiscale sont scandaleusement élevés.
Qu’est-ce que cela implique pour les bailleurs et les organisations internationales qui cherchent à soutenir la mobilisation des ressources intérieures en Afrique ?
Nous savons que les nouveaux bailleurs sont assez nombreux dans le domaine fiscal. Ils sont même probablement trop nombreux à agir indépendamment les uns des autres. Ils risquent d’aggraver des problèmes bien connus : trop de petits projets concurrents en matière de recettes, et des pressions pour remodeler les systèmes fiscaux africains dans trop de directions différentes. Des personnes qui connaissent très bien le domaine me disent qu’il est désormais trop tard pour empêcher cette prolifération plutôt inefficace d’activités d’aide. Mais l’analyse présentée ci-dessus suggère quelques pistes par lesquelles les bailleurs pourraient, même en agissant individuellement, prendre des décisions stratégiques qui atténueraient au moins le problème.
Vues dans une perspective de long terme, la plupart des systèmes de recettes d’Afrique subsaharienne présentent deux faiblesses majeures et distinctes. La première tient aux immenses défis qu’ils rencontrent pour imposer efficacement de grandes entreprises transnationales spécialisées. Il leur faut des agents familiers de secteurs d’activité précis : mines, pétrole, gaz, télécommunications, finance, assurance, etc.
Les bailleurs ne devraient plus considérer que leur tâche consiste à renforcer la capacité générale des administrations fiscales africaines. Ils doivent se concentrer bien davantage sur la capacité de ces administrations à imposer des secteurs précis, qui concentrent aujourd’hui une si grande part du potentiel de recettes supplémentaires et une si grande part de la capacité à échapper à ces recettes. Il s’agit avant tout de constituer et de retenir des corps d’agents spécialisés.
La seconde faiblesse des systèmes fiscaux africains – et l’occasion pour les bailleurs d’apporter leur contribution – se situe au niveau infranational.
Pour les raisons exposées plus haut, il paraît peu probable que beaucoup d’administrations fiscales nationales africaines puissent consacrer des efforts ou des moyens significatifs au développement de systèmes de recettes infranationaux. À moyen terme, le potentiel de mise en place de systèmes de recettes infranationaux efficaces est considérable. En particulier, l’imagerie satellitaire et les SIG (systèmes d’information géographique) peuvent servir à établir des systèmes efficaces d’imposition foncière dans les grandes zones urbaines. Mais l’impulsion politique en ce sens est faible dans la plupart de l’Afrique subsaharienne. Les bailleurs pourraient très utilement donner un coup de pouce ici – à condition qu’il soit constant et inscrit dans la durée.
Les ressources, l’expérience et les systèmes nécessaires pour améliorer la capacité des administrations fiscales nationales à imposer de grandes entreprises transnationales spécialisées sont très différents de ceux qu’exige la mise en place de systèmes d’imposition infranationaux efficaces.
Les bailleurs doivent réfléchir jusqu’au bout à ce qu’ils peuvent réellement apporter lorsqu’ils parlent de renforcer la mobilisation des ressources intérieures en Afrique subsaharienne.
