Les décisions des gouvernements d’accorder des traitements fiscaux préférentiels ont un impact direct sur leur capacité, ou leur incapacité, à financer leurs objectifs de développement durable. Lors de la quatrième Conférence sur le financement du développement en juin, les pays doivent s’engager à un meilleur contrôle des dépenses fiscales, y compris la mise en œuvre de normes minimales de déclaration et la rationalisation des dépenses fiscales inefficaces ou nuisibles.
Les dépenses fiscales sont des avantages accordés à des contribuables éligibles qui réduisent l’impôt qu’ils paient et les recettes que le gouvernement collecte. Les pays du monde entier utilisent les dépenses fiscales pour poursuivre différents objectifs de politique publique, tels qu’attirer l’investissement, stimuler l’emploi et promouvoir la transition énergétique. Dans le même temps, les dépenses fiscales sont coûteuses et, lorsqu’elles sont mal ciblées ou trop généreuses, peuvent épuiser des recettes intérieures cruciales.
Selon la Global Tax Expenditures Database (GTED), les recettes perdues du fait des dépenses fiscales représentent environ 4 % du PIB et 25 % des recettes fiscales à l’échelle mondiale. Ce niveau est resté relativement stable depuis 1990, première année couverte par la base de données. Alors que l’aide étrangère se raréfie et que les niveaux d’endettement atteignent des sommets sans précédent dans de nombreux pays à faible revenu, la nécessité de rationaliser les dépenses fiscales pour accroître la mobilisation des ressources intérieures devient encore plus urgente.
La quatrième Conférence sur le financement du développement (FfD4), où les pays conviendront de l’agenda du financement du développement pour la prochaine décennie, est déterminante pour s’en saisir. Dans les discussions préparatoires à la conférence, les États s’étaient accordés sur un projet visant à « s’engager à accroître la transparence et à améliorer le contrôle et la gestion des dépenses fiscales, et à mettre en œuvre des normes minimales de déclaration des dépenses fiscales » [nous soulignons]. Or, cela a été remplacé par une suggestion passive consistant simplement à « encourager le renforcement [nous soulignons] du contrôle » dans la dernière version du projet de document final.
Cette proposition édulcorée contredit l’urgence que la FfD4 a accordée à la nécessité d’accroître la mobilisation des ressources intérieures pour résoudre les difficultés de financement des pays en développement. Au minimum, les négociateurs devraient exiger le rétablissement de la formulation du projet précédent dans le document final. Il doit y avoir un engagement clair à renforcer la transparence, le contrôle et la gestion des dépenses fiscales, et à mettre en œuvre des normes minimales de déclaration des dépenses fiscales.
Le document final devrait aussi être clair sur la finalité de l’amélioration du contrôle des dépenses fiscales, à savoir permettre aux pays de disposer d’informations meilleures et plus fiables pour rationaliser et réformer les dépenses fiscales inefficaces ou nuisibles. C’est là l’« étoile polaire » de la déclaration des dépenses fiscales, qui est un moyen et non une fin en soi.
Quelles devraient être les normes minimales de déclaration des dépenses fiscales ?
La déclaration est une première étape essentielle vers la réforme des dépenses fiscales. Sans informations fiables sur l’impact budgétaire des dépenses fiscales et leurs effets (ainsi que sur les régimes de dépenses fiscales des autres pays), il est pratiquement impossible pour les gouvernements de décider en connaissance de cause quels avantages supprimer, adapter ou maintenir. Compte tenu de leur ampleur, la déclaration des dépenses fiscales aide les gouvernements à établir des prévisions de recettes plus fiables et à planifier leurs budgets avec plus de précision.
Le Global Tax Expenditure Transparency Index (GTETI) offre un cadre complet de déclaration des dépenses fiscales fondé sur les bonnes pratiques internationales. L’indice permet d’identifier trois normes minimales que les rapports doivent respecter : régularité, transparence et spécificité.
- La régularité signifie que les gouvernements publient des rapports sur les dépenses fiscales à intervalles réguliers, idéalement liés au cycle budgétaire annuel, afin que les décideurs politiques et les parties prenantes sachent quand attendre ces informations et quelle période couvre le rapport. Le lien avec le cycle budgétaire aide aussi à les considérer dans le contexte des dépenses publiques ordinaires.
- La transparence signifie que les gouvernements publient des informations sur toutes les dépenses fiscales en vigueur, y compris les mesures dont les recettes perdues n’ont pas été, ou ne peuvent pas être, pour une raison ou une autre, estimées.
- La spécificité signifie que les gouvernements fournissent des informations pour chaque disposition individuelle de dépense fiscale, y compris les estimations de recettes perdues et l’objectif de politique publique. Ce niveau de détail est essentiel à tout débat éclairé sur la justification des dépenses fiscales.
Les États membres devraient s’engager à mettre en œuvre ces normes minimales afin de garantir la cohérence et d’améliorer la comparaison des régimes de dépenses fiscales entre pays.
De quoi les pays ont-ils besoin pour mettre en œuvre l’agenda de la FfD4 sur les dépenses fiscales ?
En s’appuyant sur ces engagements et sur la déclaration qu’ils sont censés déclencher, les pays ont l’occasion de mettre en œuvre des stratégies à long terme de rationalisation des dépenses fiscales. Cela exige un soutien et une collaboration continus.
La Plateforme de collaboration sur les questions fiscales a franchi une étape importante en publiant des principes de haut niveau pour la conception et l’utilisation des incitations, qui seront, selon notre compréhension, complétés par des outils pratiques. Mais la réforme prend du temps. Elle exige des solutions adaptées au contexte local et un appui concret à la mise en œuvre. Elle exige que de nombreuses organisations et personnes unissent leurs forces, au niveau national comme international.
L’Institut international du développement durable, le Centre international pour la fiscalité et le développement, ODI Global, le Council on Economic Policies et l’Institut allemand du développement et de la durabilité constituent une composante essentielle de l’écosystème de la politique fiscale. Nos organisations collaborent régulièrement avec les pays à revenu faible et intermédiaire dans des recherches conjointes et un appui concret sur la conception, l’utilisation, l’impact et la réforme des dépenses fiscales, parmi d’autres questions de politique fiscale. Nous proposons une décennie d’action ciblée sur la réforme des dépenses fiscales, en étroite collaboration avec la Plateforme de collaboration sur les questions fiscales et d’autres parties prenantes.
Une Coalition sur les dépenses fiscales, composée de groupes de réflexion, d’institutions non gouvernementales et d’institutions universitaires, marquerait le début d’un effort inclusif et collaboratif pour concevoir, mettre en œuvre et suivre plus efficacement les dépenses fiscales, et veiller à ce qu’elles s’alignent sur les objectifs de développement des pays, protègent les recettes fiscales et favorisent une croissance durable. La coalition se concentrerait sur
- le développement de la recherche et de l’appui technique indépendant aux gouvernements pour la conception, la mise en œuvre, le suivi et l’évaluation des dépenses fiscales ;
- l’échange d’expertise et de bonnes pratiques, en créant une plateforme mondiale de partage des connaissances sur les dépenses fiscales, en s’appuyant sur les efforts existants tels que le Tax Expenditures Lab et la communauté de pratique sur les dépenses fiscales ;
- la mise à profit des forces complémentaires des différentes organisations, qu’il s’agisse de cadres juridiques, d’évaluation des politiques ou de modélisation économique, pour offrir un appui global ;
- le renforcement de la dynamique internationale, afin que les réformes des dépenses fiscales restent une priorité dans des forums comme la FfD4 et au-delà.
Réformer les dépenses fiscales est essentiel pour libérer l’espace budgétaire qui permettra aux pays de financer leurs objectifs de développement, de climat et de biodiversité. Avec la FfD4, les pays ont une occasion importante de forger un engagement collectif en faveur du renforcement de la transparence, du contrôle, de la gestion, de la déclaration et de la réforme des dépenses fiscales. Une coalition d’experts et d’institutions est prête à fournir l’appui et les ressources nécessaires pour aider les gouvernements à traduire cet engagement en réalité.
