La fuite des capitaux des personnes à patrimoine élevé constitue un problème sérieux pour de nombreux pays en développement. Même s’il est difficile de quantifier les avoirs détenus à l’étranger et les pertes de recettes qui y sont associées, on les considère généralement comme considérables.
Si les délocalisations de capitaux depuis les économies en développement ne sont pas toutes illégales ni motivées par des considérations fiscales, beaucoup d’avoirs détenus à l’étranger visent probablement à échapper à l’impôt. Pour renforcer la capacité des administrations fiscales à détecter ce type de fraude, des ONG et des universitaires réclament depuis un certain temps davantage d’échange de renseignements en matière fiscale entre pays, en particulier pour les pays en développement.
La plupart des accords d’échange de renseignements fiscaux (AERF) étant de nature bilatérale, la question est de savoir si et dans quelle mesure les pays en développement parviendront à renforcer leur réseau d’AERF bilatéraux à l’avenir. D’un point de vue théorique, il n’est pas évident a priori que les pays aient intérêt à échanger des renseignements en matière fiscale – puisque, en fournissant des renseignements fiscaux, les pays de la source dissuadent les investisseurs étrangers qui fraudent et doivent supporter les coûts administratifs de cette fourniture suggèrent que l’échange de renseignements peut se maintenir dans des situations d’interaction répétée, où un comportement non coopératif aujourd’hui sera sanctionné demain par le comportement non coopératif du partenaire. Les travaux empiriques confirment ces considérations et soulignent que l’échange bilatéral de renseignements entre administrations fiscales est fortement réciproque. Ainsi, même lorsqu’un accord d’échange de renseignements existe, les pays ont tendance à fournir des renseignements lorsqu’ils reçoivent quelque chose en retour. Si le flux d’informations devient trop asymétrique, les demandes de renseignements finissent sinon au bas de la pile.
Au regard de ces considérations, de nombreux pays en développement sont des partenaires peu attractifs pour l’échange bilatéral de renseignements. Les flux de capitaux entre eux et les pays développés tendent à être asymétriques, ce qui implique que l’essentiel des bénéfices revient à l’économie en développement tandis que les coûts sont supportés par le partenaire industrialisé. Bien sûr, même si ce n’est pas dans leur intérêt rationnel bien compris, ces derniers pays peuvent vouloir s’engager dans l’échange de renseignements parce qu’ils estiment que c’est un « bon » comportement, en particulier envers les économies en développement. Ou bien ils peuvent en tirer un bénéfice indirect si l’économie en développement renforce suffisamment son assiette fiscale pour que l’aide puisse être réduite. L’expérience montre toutefois que la politique est principalement guidée par des incitations rationnelles. De plus, les bénéfices indirects, comme la réduction de l’aide, sont probablement faibles et amoindris par les problèmes de passager clandestin.
La plupart des AERF ne prévoient en outre l’échange de renseignements que sur demande. Ainsi, même dotés d’AERF, les pays en développement peuvent manquer de l’expertise et des moyens nécessaires pour formuler des demandes efficaces. De nouveaux travaux empiriques indiquent par ailleurs que l’échange sur demande n’accroît guère la probabilité de détection perçue par les fraudeurs et ne parvient pas à réduire significativement les avoirs placés dans les paradis fiscaux. Comme le prônent de nombreuses ONG, cela plaide peut-être pour un recours plus large aux accords d’échange automatique de renseignements. Mais l’échange automatique est lui aussi loin d’être une solution miracle, car les administrations fiscales des pays en développement n’ont probablement pas la capacité d’exploiter l’énorme volume de données transmises automatiquement (ce qui constitue déjà un défi de taille pour les administrations fiscales sophistiquées des pays industrialisés). En l’absence d’un numéro d’identification fiscale international commun, il n’est déjà pas simple, par exemple, de rapprocher les renseignements fournis des données fiscales nationales. Un recours plus large à l’échange automatique dans les pays en développement ne peut donc réussir que s’il s’accompagne d’un renforcement des capacités des administrations fiscales nationales, éventuellement par un appui technique des pays industrialisés.
Mais des travaux empiriques récents soulignent aussi les limites probables de l’échange automatique, les investisseurs dont les capitaux sont mobiles réagissant aux nouveaux AERF en déplaçant leurs fonds vers d’autres places (des paradis fiscaux) non couvertes par des accords d’échange de renseignements dans leur pays d’accueil. Conformément aux enseignements théoriques, cela plaide fortement pour un accord multilatéral et une action internationale coordonnée contre les économies de type paradis fiscal.
