La réunion annuelle du Centre de l’ICTD consacrée aux exonérations fiscales s’est achevée par une présentation du professeur Richard Bird.
S’appuyant sur sa vaste expérience, le professeur Bird a résumé les grands enseignements pratiques sur les exonérations fiscales, tout en invitant l’auditoire à dépasser les débats éculés répétés depuis près de quarante ans.
Son message clé sur les régimes d’exonérations fiscales dans les pays à faible revenu ?
Ils sont massivement politiques, façonnés non pas seulement – ni même principalement – par les préoccupations d’efficacité des économistes, mais par la volonté d’accorder des avantages importants à des clientèles politiques clés. Ce raisonnement signifie que les exonérations fiscales persisteront, malgré les démonstrations tout aussi persistantes des économistes sur leurs effets économiques distorsifs.
Cette conclusion semble offrir peu de prises en matière de prescriptions de réforme ; le professeur Bird a toutefois indiqué où une marge de manœuvre pourrait exister – à savoir dans l’identification de stratégies permettant de surmonter la résistance politique à la réforme, et dans la conception de régimes d’exonération transparents et non permanents.
De nouvelles études, les mêmes conclusions
Les régimes d’incitations fiscales des pays à faible revenu sont censés attirer l’investissement étranger et accroître la compétitivité internationale des entreprises résidentes. Si la logique est claire, rien ne prouve en pratique que les exonérations fiscales permettent d’atteindre cet objectif. Les études ont montré à maintes reprises que les exonérations engendrent des coûts d’inefficacité, tandis que le manque de transparence qui les accompagne a des conséquences négatives pour le développement et la bonne gouvernance.
Les incitations fiscales ont été largement condamnées par les économistes, les experts fiscaux et, plus récemment, le FMI, pour quelques raisons principales qui sont répétées, reformulées et répétées encore. Premièrement, les incitations fiscales peuvent constituer une forme particulièrement destructrice de concurrence fiscale, conduisant à un « nivellement par le bas » qui sape le potentiel de recettes dans l’ensemble des pays en développement. Deuxièmement, les régimes d’incitation sont généralement mal ciblés, une grande partie des avantages revenant à des entreprises qui auraient investi ou auraient été tout aussi compétitives en l’absence de l’incitation. Troisièmement, l’octroi d’incitations peut créer des distorsions économiques, en orientant les ressources vers des activités moins efficaces et en minant la croissance de long terme.
Tout est politique
Du point de vue d’un économiste, la persistance des régimes d’incitations fiscales dans les pays à faible revenu paraît donc inexplicable. Il est clair, cependant, qu’il existe de puissantes raisons politiques expliquant pourquoi les exonérations fiscales sont accordées et pourquoi elles persistent malgré une justification économique faible. Elles peuvent être politiquement attrayantes comme moyen d’accorder des avantages clientélistes à des groupes d’intérêt clés, ainsi que comme moyen peu coûteux de signaler un engagement en faveur du développement du secteur privé. Une fois en place, elles sont notoirement difficiles à réformer ou à abroger.
Pour l’essentiel, les exonérations fiscales sont des politiques inefficaces accordées pour des raisons politiques.
Les exonérations fiscales sont un instrument politique assez élémentaire, et il est irréaliste d’attendre des gouvernements qu’ils y renoncent. Prises dans la politique, elles persisteront dans les pays à faible revenu dans un avenir prévisible. Y a-t-il alors seulement un intérêt à pousser la question plus loin ?
Avec une pointe d’optimisme, nous pouvons supposer qu’il existe une certaine marge de manœuvre pour la réforme, ce qui nous conduit, au-delà du défaitisme, à envisager pragmatiquement des manières moins nocives de concevoir et de mettre en œuvre les programmes d’incitations fiscales. Voici quelques principes de base de réforme susceptibles de réduire la fréquence et les effets néfastes des exonérations fiscales.
Transparence, transparence, transparence
- Gardez les exonérations fiscales simples et transparentes. Il est souvent déjà difficile de se faire une idée claire de la structure et du coût d’un régime d’incitations fiscales. Malgré un soutien général à la rationalisation et à la réduction sensible des incitations et exonérations, l’ouverture d’une discussion constructive sur les options de réforme dans les pays à faible revenu est depuis longtemps entravée par l’absence de données de suivi simples quantifiant les pertes directes de recettes. Dans le même temps, la persistance de cette opacité a renforcé l’hypothèse selon laquelle des intérêts politiquement puissants ont détourné ces dispositifs. Une plus grande transparence permettrait une analyse technique empirique, tout en déplaçant le débat politique en soumettant les politiques existantes à l’examen du public.
- Enregistrez les exonérations par des procédures standard – et, là encore, gardez-les transparentes. La meilleure façon d’accorder des incitations consiste à faire déclarer les investisseurs par les procédures standard et à accorder les exonérations en fin de déclaration, plutôt que de prévoir des exonérations ou des congés fiscaux qui suppriment toute interaction avec l’administration fiscale. En conservant la trace des exonérations auprès de l’administration fiscale, la transparence serait renforcée, car il apparaîtrait rapidement quels acteurs bénéficient d’exonérations et dans quelle mesure. C’est évidemment la même raison pour laquelle les gouvernements n’ont généralement aucun intérêt propre à traiter les exonérations par les procédures déclaratives standard.
- N’accordez jamais une incitation sans terme – et, sérieusement, gardez-les transparentes. Si les accords ne comportent pas de clauses d’extinction, les incitations politiques assureront la pérennité de politiques inefficaces. Pour atténuer ces incitations politiques, les accords négociés devraient exiger le renouvellement des exonérations fiscales, afin qu’elles ne deviennent pas, de fait, des politiques permanentes.
La voie à suivre : la transparence comme socle d’un leadership politique réformateur
Sans une plus grande transparence soutenue par les organisations de la société civile locales et régionales, on ne peut guère s’attaquer au problème de fond : les incitations à introduire et à maintenir des incitations fiscales sont intrinsèquement politiques et résistent donc à une réforme indépendante. Ancrée dans des recherches qui mettent au jour le détail des régimes existants et diffusent des stratégies pour surmonter les obstacles politiques à la réforme, une plus grande transparence est le fondement d’un leadership politique réformateur et de l’engagement de la société civile.
