Ces dernières années, les exonérations fiscales accordées aux projets financés par les bailleurs se sont imposées au premier plan au sein de la communauté internationale.[1] L’intérêt s’est accru du fait de la nécessité d’améliorer la mobilisation des ressources intérieures (MRI). Celle-ci est devenue d’autant plus nécessaire après une série de crises du développement qui ont entraîné une baisse prévisible du volume de l’aide (elle a reculé de 3 pour cent en 2011, selon les statistiques de l’OCDE).
L’aide publique au développement (APD) représente jusqu’à 30 pour cent des ressources budgétaires dans de nombreux pays en développement, le besoin d’aide augmentant à mesure que ces pays ne parviennent pas à mobiliser suffisamment de ressources intérieures. Outre l’appui budgétaire, l’aide-projet constitue une composante importante de l’APD.
Les projets financés par l’aide bénéficient souvent d’exonérations fiscales dans les pays bénéficiaires. Ces exonérations revêtent diverses formes et portent principalement sur des impôts tels que la TVA, les droits de douane, les droits d’accise, les droits d’enregistrement, etc. La politique de la plupart des bailleurs veut que les fonds qu’ils allouent au titre de l’APD ne servent pas à payer des impôts dans les pays bénéficiaires. Il en résulte un manque à gagner fiscal dans ces pays. Dans certains pays, ce manque à gagner est estimé à environ 20 pour cent des financements des bailleurs et/ou des importations.[2]
Au-delà des déséquilibres budgétaires qu’elles provoquent, les exonérations fiscales des projets financés par l’aide soulèvent de sérieuses inquiétudes quant à la performance des systèmes fiscaux des pays en développement. Il existe assurément des arguments en faveur de leur réexamen.
1. Comment les exonérations fiscales pèsent sur la performance des systèmes fiscaux
Comme indiqué plus haut, la politique des bailleurs veut que les fonds qu’ils allouent par l’APD ne servent pas à payer des impôts dans les pays bénéficiaires. De ce point de vue, accorder des exonérations fiscales aux projets financés par l’aide relève moins d’un choix politique des pays bénéficiaires que d’une conditionnalité de l’aide. Bien sûr, ces exonérations peuvent être considérées comme contribuant au bien public. Mais, malgré leurs bénéfices économiques et sociaux, elles occasionnent un manque à gagner fiscal important dans les pays bénéficiaires.
En théorie, l’aide libère des ressources publiques qui peuvent ensuite financer d’autres projets. En pratique, toutefois, elle vient s’ajouter aux investissements publics et n’aide pas à atteindre l’équilibre budgétaire.
Du point de vue fiscal (administration et politique), les exonérations en général, et celles accordées aux projets financés par l’aide en particulier, posent les problèmes suivants :
– des systèmes fiscaux plus complexes ;
– des coûts de gestion supplémentaires, tant pour les contribuables que pour les administrations fiscales ;
– des risques importants de fraude fiscale (détournement de destination), en particulier en matière de TVA ;
– des restrictions du droit au remboursement, qui affectent la neutralité de la TVA.
Au vu de ce qui précède, plusieurs arguments plaident pour un réexamen des exonérations fiscales accordées aux projets financés par l’aide.
2. Arguments en faveur de l’imposition des projets financés par l’aide
Nous observons depuis quelques années une évolution de la politique des bailleurs. Ainsi, le 13 avril 2004, la Banque mondiale a autorisé le financement de charges fiscales raisonnables et non discriminatoires.[3] Les principaux arguments avancés sont la rationalisation des systèmes fiscaux des pays bénéficiaires et la recherche d’une plus grande cohérence dans la gestion de la politique d’aide.
S’agissant de la rationalisation, les problèmes découlent de l’octroi d’exonérations fiscales aux projets financés par l’aide. Les supprimer pourrait contribuer à simplifier les systèmes fiscaux, à réduire les coûts de gestion, à minimiser le risque de fraude fiscale et à renforcer la neutralité de la TVA.
En matière de gestion des finances publiques, il est admis, en particulier par des bailleurs comme le FMI et la Banque mondiale, que l’appui budgétaire est préférable à l’aide-projet lorsque le pays bénéficiaire est reconnu comme un bon gestionnaire. Dans la même logique, l’imposition de l’aide-projet se défend car, de toute façon, tout ou partie de l’aide finira dans les caisses de l’État.
Par ailleurs, s’agissant de la politique d’aide, il devrait y avoir accord sur les priorités de développement entre les bailleurs et les pays bénéficiaires. La part fiscale de l’aide peut alors être présumée financer les priorités nationales de développement économique et social (par exemple les programmes nationaux de lutte contre la pauvreté en vue d’atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement), ainsi qu’à garantir une bonne gestion des finances publiques.
En conclusion, la non-imposition des projets financés par l’aide constitue un handicap majeur pour l’amélioration de la MRI. C’est pourquoi les pouvoirs publics des pays en développement et les experts fiscaux, de manière générale, souhaitent imposer ce type d’aide.
À l’heure où l’on appelle à renforcer l’aide en faveur de la MRI (administration et politique fiscales), le réexamen des exonérations fiscales accordées aux projets financés par l’aide devrait être la première solution – et c’est peut-être la meilleure – en matière de fiscalité.
– Première conférence mondiale de l’International Tax Dialogue (ITD), Rome, mars 2005
– Première session du Comité d’experts des Nations unies sur la coopération internationale en matière fiscale, Genève, décembre 2005
– Session parallèle de l’ATAF lors du quatrième Forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide, Busan, décembre 2012.
2. International Tax Dialogue (ITD), « Tax Treatment of Donor-Financed Projects », 3 octobre 2006.
3. Victor Thuronyi, « Tax aspects of donor-financed projects », Conseil économique et social des Nations unies E/C.18/2005/9, 22 novembre 2005. (MS Word)
