Le monde en développement, et l’Afrique subsaharienne en particulier, connaît une nouvelle course mondiale à ses ressources. Du milieu des années 2000 à une date récente, le prix réel de minéraux clés a été multiplié plusieurs fois, malgré un ralentissement récent. Cette évolution relève très probablement de ce que l’on peut qualifier de quatrième super-cycle des prix des minéraux.
Les questions que se posent de nombreux observateurs face à cette occasion historique potentielle sont au moins doubles.
D’abord, dans quelle mesure les pays riches en ressources mais pauvres, en particulier en Afrique subsaharienne, ont-ils récemment tiré profit de l’extraction accrue de ces ressources non renouvelables ? Ensuite, quelles ont été les raisons de leur réussite ou de leur échec ?
À travers une étude de cas de la Zambie et de la Tanzanie s’appuyant sur les données récemment disponibles de l’Initiative pour la transparence des industries extractives (ITIE) et sur une comparaison de sept grands pays miniers sur la période 1998-2011, un rapport récent tente d’apporter des réponses.
Ces réponses sont essentielles pour des raisons que de nombreux commentateurs ont déjà développées mais, en résumé, la préoccupation particulière que suscitent les ressources minérales tient à leur caractère non renouvelable. Leur extraction et leur vente transforment un actif physique préexistant en actif financier. Ce processus recouvre souvent une rente économique substantielle qui, en principe, appartient à la nation propriétaire de la ressource. Si cette transformation est mal gérée, le pays peut accroître sa production à court terme tout en réduisant en réalité sa richesse nationale. C’est exactement ce qui s’est produit dans de nombreux pays d’Afrique subsaharienne ces dernières années.
Pour que l’extraction accrue de minéraux dans un pays, y compris en Afrique subsaharienne, augmente sa production et sa richesse, le premier élément est d’établir et de sécuriser un partage effectif des recettes, principalement par l’impôt ou par la participation de l’État. Sans cela, les autres éléments, comme les règles budgétaires et l’efficacité de l’investissement public, importent peu.
Dans notre https://ictd.ac/en/publications/low-government-revenue-mining-sector-zambia-and-tanzania-fiscal-design-technical » style= »color:rgb(67, 117, 88) »>étude, nous trouvons une confirmation nette que les instruments de recettes publiques applicables aux mines en Zambie et en Tanzanie, comme dans la plupart des grands pays miniers d’Afrique subsaharienne, ont échoué de très loin à produire ce qui aurait pu constituer un « partage des bénéfices » effectif.
Les recettes minières publiques perdues sont particulièrement importantes en Zambie, où elles dépassent ces dernières années le total net de l’aide au développement, malgré plusieurs amendements au régime fiscal. Les meilleurs de l’échantillon sont sans surprise le Botswana et le Chili ; dans les deux cas, la contribution des participations publiques dépasse l’impôt la plupart des années, constat quelque peu controversé mais pas totalement surprenant, qui mérite d’autres recherches.
L’examen des données ITIE pour la Zambie et la Tanzanie montre clairement que les impôts assis sur les salaires et les impôts bruts sur les sociétés (production ou ventes) ont dominé les recettes minières publiques, même si la tendance évolue en Tanzanie. Les rapports mondiaux du secteur privé sur les mines et la fiscalité confirment ce constat.
Autre observation liée : même des pays miniers anciens et plus développés, l’Afrique du Sud en particulier, mais aussi l’Australie dans une moindre mesure, sous-performent en matière de recettes minières publiques. La différence fondamentale y tient toutefois à l’ampleur des bénéfices locaux et nationaux, ou effets d’entraînement, que l’on peut invoquer, du fait de la détention majoritaire des mines par des entreprises privées nationales et des industries nationales associées. Les controverses récentes sur les régimes fiscaux miniers dans ces pays montrent néanmoins la pertinence de la question.1
Quelle est donc l’explication, ou quels sont les principaux facteurs, de cette incapacité à percevoir ce qui constituerait un « partage des bénéfices » effectif des recettes minières ?
Nous examinons brièvement l’importance de la conception fiscale (impôt et participation), de la capacité technique et de la volonté politique, en particulier dans nos deux pays d’étude.
Globalement, nous constatons que la conception fiscale, et en particulier le régime fiscal minier, ne diverge pas beaucoup de ce que l’on observe dans la plupart des pays, Chili et Botswana compris. Parmi les éléments qui différaient : des amortissements plus généreux, l’absence de cantonnement des investissements, des taux de redevance plus faibles et un manque de progressivité des principaux instruments. Combiné à l’absence, ou à l’inefficacité dans le cas zambien, d’une participation publique, cela a conduit à une incapacité à capter une rente significative. Pour un guide récent et complet de la fiscalité optimale des ressources, avec une discussion des taxes sur les profits exceptionnels, très débattues mais fondamentalement mal comprises, voir le rapport de Publish What You Pay (PWYP) Norvège.
Un facteur tout aussi important des faibles recettes minières publiques est l’absence de capacité technique pour appliquer le régime fiscal minier dans les pays étudiés.
Jusqu’à une date récente, la Tanzanie et la Zambie ont sous-investi dans l’expertise institutionnelle et organisationnelle propre au secteur minier : audit technique, financier et fiscal, et recouvrement. Il en est résulté une érosion généralisée de la base imposable, mêlant évitement et fraude, avec pour résultat final de faibles recettes.
La Tanzanie est parvenue ces dernières années (à partir de 2010) à corriger une partie de ces problèmes grâce à de nouvelles institutions, comme la Tanzania Mineral Audit Agency (TMAA), qui mène des audits techniques solides et des contrôles fiscaux plus rigoureux, ce qui a permis de doubler les recettes fiscales minières entre 2011 et 2012. En Zambie, une unité fiscale minière bien dotée a été créée au sein de l’administration et des contrôles plus complets sont menés. Jusqu’ici, toutefois, les résultats en recettes sont positifs mais limités en termes relatifs.
La volonté politique
Une dernière remarque sur l’importance sous-jacente de la volonté politique s’agissant d’assurer une collecte effective des recettes minières. Notre évaluation montre clairement que la manière dont un pays traite i) le choix entre régime contractuel et régime concessionnaire, ii) la gestion des exonérations et incitations et iii) la participation publique, la politique fiscale et son application, exprime en pratique l’économie politique du pays et les priorités de différents groupes d’intérêt et individus.
Ce n’est pas par hasard, par exemple, que les pays en développement, et particulièrement en Afrique subsaharienne, choisissent de conclure certains des contrats ou accords les plus complexes, alors même qu’ils sont le plus souvent nettement désavantagés par leur faible niveau d’information et leur capacité limitée à les négocier efficacement dans l’intérêt global du pays ou de la société. Beaucoup peut donc être gagné en améliorant la gouvernance et en alignant les intérêts individuels et de groupe sur l’intérêt social plus large ; c’est là, il est vrai, le défi de fond de la plupart des énigmes du développement.
1. – Shockingly low mining tax needs fixing: Greens
– South Africa pushes for greater tax revenues from miners
Olav Lundstøl est économiste principal à l’ambassade de Norvège en Tanzanie.
Ce billet s’appuie sur le document de travail de l’ICTD écrit avec Gael Raballand (Banque mondiale) et Fuvya Nyirongo (consultant).
