Qu’est-ce que l’impôt foncier ?
Au sens large, il s’agit d’impôts sur la propriété, l’occupation ou le transfert juridique de terrains et de bâtiments. Ils revêtent des formes nombreuses et portent des noms très divers. Les plus familières sont les redevances annuelles dues par les propriétaires ou occupants de locaux urbains, résidentiels ou commerciaux. En Grande-Bretagne, cela s’appelle la Council Tax. Certains États taxent le changement juridique de propriété : en Grande-Bretagne, ce sont les stamp duties. Quelques gouvernements nationaux et de grandes villes pratiquent ce que l’on appelait autrefois en Grande-Bretagne les betterment levies : ils augmentent l’impôt foncier là où de lourds investissements publics d’infrastructure, nouveaux centres commerciaux ou meilleures dessertes de transport, accroissent la valeur des locaux résidentiels ou commerciaux voisins. Dans presque tous les systèmes d’impôt foncier, le montant est calibré sur une mesure de la valeur de chaque bien, et souvent sur d’autres critères : nombre d’occupants, statut du propriétaire (veuve, retraité, ancien combattant), mise en location ou usage commercial du bien.
Vu de près, l’impôt foncier est divers et complexe. Vu d’en haut, il conduit à deux conclusions claires et simples : c’est un bon impôt, et il est sous-utilisé. La démonstration en est très bien faite dans le plus complet des examens récents du système fiscal britannique, la Mirrlees Review de 2011, produite par l’Institute of Fiscal Studies.
Pourquoi l’impôt foncier est-il un bon impôt ?
- Il fausse les comportements économiques moins que pratiquement toutes les autres grandes sources de recettes fiscales. Le foncier n’est pas mobile : on ne peut pas le déplacer pour échapper à l’impôt. Taxer l’occupation ou la propriété de terrains, de maisons ou de bâtiments a généralement des effets incitatifs positifs. Cela encourage à faire le meilleur usage de ces ressources rares, plutôt qu’à les accumuler.
- Contrairement à la plupart des autres impôts, la charge prédominante pèse sur les plus fortunés.
- Il est difficile à éluder. Contrairement à beaucoup d’autres actifs, un terrain ou un bâtiment se dissimule mal à une administration fiscale moyennement compétente.
- Presque partout dans le monde, il constitue la principale source de recettes, effective ou potentielle, des collectivités infranationales. En perspective historique et comparative, celles-ci sont, dans la plus grande partie de l’Afrique et de l’Asie contemporaines, et dans une moindre mesure en Amérique latine, gravement sous-dotées en pouvoir comme en moyens. Un renouveau des recettes d’impôt foncier signalerait presque inévitablement un renouveau des gouvernements de district, de province, municipaux et métropolitains.
Pourquoi l’impôt foncier est-il sous-utilisé ?
L’impôt foncier représente environ 2 % du PIB dans les pays de l’OCDE, moins de 0,7 % dans les économies en développement et en transition, et des sommes dérisoires dans beaucoup de pays à faible revenu.1 Pourquoi si peu ? Et pourquoi particulièrement peu dans les pays à faible revenu ? La réponse ne tient assurément pas à un manque d’expertise, de recherche ou de littérature sur le sujet : les trois abondent. Elle ne tient pas davantage à un manque de technologie. Les technologies numériques en général, et le GPS en particulier, ont récemment beaucoup facilité la localisation et l’enregistrement des biens, ainsi que la tenue et la mise à jour des registres fonciers.
La raison la plus évidente est que l’impôt foncier suscite particulièrement l’opposition politique, et ce de deux manières :
- Parce qu’il relève presque toujours des collectivités urbaines, locales ou de district, les élites locales sont particulièrement bien placées pour s’y opposer, notamment en faisant obstacle aux rehaussements d’assiette nécessaires pour compenser l’inflation et en retardant les révisions de valeur.
- La plupart des impôts supportés par les particuliers n’exigent pas d’eux qu’ils versent directement de l’argent à une administration fiscale. Ils les « paient » au sens où ces impôts réduisent leur pouvoir d’achat, mais quelqu’un d’autre transmet l’argent au fisc pour leur compte. L’impôt sur le revenu et les cotisations sociales sont en général prélevés sur le salaire et reversés par l’employeur ; les taxes sur les ventes et la TVA sont collectées par les grossistes et les détaillants ; les accises sur l’alcool, le tabac ou les carburants sont versées par les producteurs, importateurs ou grossistes ; les droits de douane sont perçus auprès des importateurs. L’impôt foncier fait exception : le contribuable doit verser lui-même l’argent, par échéances trimestrielles ou annuelles, ou charger sa banque de le faire. Il est donc très visible. Il irrite et contrarie, même quand les sommes en jeu sont faibles.
Mais je ne crois pas que la résistance politique explique tout. Il y a un revers à cette même médaille, particulièrement pertinent pour les pays en développement : l’impôt foncier n’a pas de champion institutionnel puissant. Les organisations internationales (FMI, Banque mondiale, OCDE) et les agences d’aide qui ont contribué à des réformes fiscales nationales efficaces dans de nombreux pays en développement n’ont quasiment pas touché à la fiscalité infranationale et foncière, pour des raisons compréhensibles.2 Ces questions échappent largement à leur portée. Les responsables politiques nationaux ne sont généralement pas enthousiastes à l’idée d’accorder aux collectivités une part plus grande des ressources publiques. Et ces collectivités, faute d’une bonne base de recettes foncières, sont généralement trop faibles pour défendre leur propre cause. Elles consacrent plutôt leur énergie à obtenir des transferts plus importants des échelons supérieurs.
Il existe des réussites en matière de réforme de l’impôt foncier dans les pays en développement.3
Mais elles sont dispersées et locales. Les personnes directement concernées n’ont guère les moyens d’échanger avec leurs homologues d’autres provinces ou d’autres pays. Le succès ne se diffuse pas et ne s’accumule pas facilement. Le contraste est frappant avec le monde des spécialistes de la fiscalité nationale et internationale. On y trouve une « communauté épistémique » mondiale de comptables, d’économistes, de juristes et d’administrateurs fiscaux travaillant au FMI, à l’OCDE, dans des cabinets de conseil, des cabinets d’audit et de services professionnels transnationaux (les Big 4, par exemple), des associations de professionnels de la fiscalité, des administrations fiscales nationales et des ministères des finances. Les membres de cette communauté se rencontrent et échangent fréquemment, principalement en anglais, en français ou en espagnol. Les idées y sont éprouvées et les expériences partagées. Le succès voyage.
L’impôt foncier a besoin de davantage de champions institutionnels, aux niveaux national, régional et mondial. Mais à quoi ressembleraient-ils, et qui les créera ?
1 Bahl, R., et J. Martinez-Vasquez. 2008. The Determinants of Revenue Performance. Dans Making the PropertyTax Work. Experiences in Developing and Transitional Countries, sous la direction de R. Bahl, J. Martinez-Vasquez et J. Youngman. Cambridge MA : Lincoln Institute of Land Policy.
2 Voir Mick Moore, 2013. Revenue Reform and State-Building in Anglophone Africa.
3 Voir Govinda Rao, 2013. Property Tax System in India: Problems and Prospects of Reform
