Les épisodes récurrents d’expulsion de communautés marginalisées des bords de mer de Lagos ont fait les gros titres de la presse mondiale ces quatre dernières années. Jusqu’en 2016, la ville s’était forgé le statut, durement acquis, de modèle de bonne gouvernance urbaine pour l’Afrique. Outre l’amélioration des transports, de la gestion des déchets et de la sécurité, le gouvernement de l’État de Lagos avait repris le contrôle de l’urbanisme et de la fiscalité après des années d’abandon. D’où un public plus satisfait et des recettes publiques plus élevées.
Mais cette réputation s’est délitée lorsque le gouvernement a semblé privilégier ses fronts immobiliers sur la vie de dizaines de milliers de personnes vulnérables. Ont suivi des accaparements de terres et des démolitions violents sur le littoral, menés par un mélange d’autorités locales et d’agents du gouvernement fédéral, usant tantôt de la force, tantôt du droit.
La dévastation de ces communautés, particulièrement choquante, relève d’un phénomène bien plus large d’insécurité des droits de propriété, qui touche beaucoup, sinon la plupart, des habitants de Lagos, des plus pauvres aux classes moyennes et aux élites fortunées.
Dans notre nouvel article, nous explorons les représentations et les pratiques liées aux droits fonciers urbains à Lagos, ville où la tenure foncière se caractérise de plus en plus par une « insécurité radicale » : un sentiment permanent d’incertitude et d’imprévisibilité.
Le foncier et la propriété ont une histoire complexe à Lagos. Port précolonial, la terre y était attribuée par de puissantes familles mais possédée collectivement. Suivit près d’un siècle de domination britannique, qui introduisit la propriété privée et les titres. Après l’indépendance, le gouvernement adopta le Land Use Act, qui transféra à l’État les droits fonciers ultimes. La ville doit aujourd’hui composer avec l’héritage hybride de ces approches successives.
La croissance accélérée de Lagos depuis 1960 a intensifié les luttes foncières. Elle a donné lieu à d’immenses opérations planifiées par l’État comme à l’essor de communautés marginalisées, qui créent parfois leur propre sol à partir de déchets tassés sous du sable. Cette insécurité a été accentuée par les crises économiques et par la course plus générale au contrôle des ressources naturelles. Selon les mots de l’un de nos interlocuteurs, la terre est le pétrole brut de Lagos.
La question fondamentale de savoir qui a le droit d’occuper et d’utiliser une parcelle de ce foncier lucratif révèle des strates de complexité : arrangements négociés et fragiles, paiements formels et informels, revendications historiques et appels moraux, sans oublier une violence omniprésente.
Dans ce contexte, la distinction habituelle entre un droit de propriété (assorti de l’obligation, juridiquement opposable, faite aux autres de ne pas l’entraver) et une simple prétention sur un bien devient très glissante. Examinée de près, elle semble même pratiquement disparaître.
C’est important pour les décideurs, car cela jette un doute supplémentaire sur des idées toujours populaires, associées avant tout à l’économiste péruvien Hernando de Soto, selon lesquelles doter les pauvres de droits de propriété légaux et sûrs serait le meilleur moyen de créer une richesse transformatrice.
Ce que nous avons observé
Notre article repose principalement sur un travail de terrain mené à Lagos fin 2016 et en février 2017, fait d’entretiens avec un large éventail de parties prenantes : agents du fisc et du cadastre, propriétaires et promoteurs, communautés du littoral, personnes et groupes associés à des revendications foncières « traditionnelles », avocats et représentants d’ONG.
Nous avons circulé entre trois mondes : des habitants des classes moyennes luttant contre des prétendants rivaux tout en formulant leurs propres revendications sur d’autres terrains ; des communautés du littoral défendant des droits qu’elles ont elles-mêmes construits ; et les espaces bureaucratiques des agents du foncier et de l’impôt.
Nous avons notamment constaté que le paiement de l’impôt foncier joue un rôle important dans les efforts des habitants pour sécuriser leur tenure. On conçoit d’ordinaire l’impôt comme la conséquence d’un droit de propriété déjà établi : vous possédez un bien, donc vous êtes imposé. À Lagos, nous avons observé autre chose.
La ville a été saluée ces dernières années pour sa réussite en matière de recettes fiscales, y compris l’impôt foncier. Mais cela tient en partie à une raison négative : les gens ne paient pas parce qu’ils reçoivent des services publics, mais parce qu’ils se sentent en insécurité.
Parmi les payeurs enthousiastes de la Land Use Charge (l’impôt foncier centralisé de Lagos) figurent des habitants de communautés du littoral menacées d’expulsion. Ils paient parce que constituer une trace écrite de bon contribuable les désigne comme de bons citoyens et atteste de leur présence. Sans titre de propriété, ils estiment que les reçus d’impôt leur offrent une protection supplémentaire contre la dépossession.
L’impôt n’est que l’un des nombreux paiements consentis pour tenter de sécuriser sa terre. Les habitants versent aussi de multiples sommes pour écarter ceux qui revendiquent des droits sur leur parcelle.
À Lagos, comme dans beaucoup de villes du sud-ouest du Nigeria, il est très courant de devoir payer des redevances à des groupes invoquant des liens ancestraux anciens et une autorité traditionnelle sur la terre. Appelés « omo onile », littéralement « enfants de la terre », ces groupes sont devenus synonymes de bandes d’accapareurs dont les revendications historiques vont du solidement établi au très ténu.
Ainsi, les habitants n’ont pas seulement à redouter l’expulsion par l’État dans leur quête de sécurité foncière. Ils doivent aussi se garder d’une série d’autres acteurs revendiquant des droits, que l’État tantôt nie, tantôt valide.
Et ce ne sont pas seulement les pauvres qui doivent repousser les revendications des omo onile. Même des personnes fortunées, parfois détentrices d’un Certificate of Occupancy – prétendument l’étalon-or du droit de propriété –, doivent l’adosser à de solides récits de légitimité, à des stratégies sophistiquées et, parfois, à la capacité de montrer sa force dans la rue.
Les droits de propriété formels à Lagos sont donc souvent relativement « minces », même lorsqu’ils sont juridiquement solides. Les revendications, en revanche, peuvent être très « épaisses », chacun déployant tout un éventail de tactiques pour réduire l’insécurité. Elles s’incarnent souvent dans des documents, parfois même coloniaux, que des chefs « traditionnels » invoquent pour faire reconnaître des droits remontant à 1860.
Mais comme les documents ne suffisent jamais, on cherche à consolider ces revendications par la maîtrise des procédures juridiques et de leurs failles, l’art de tisser des récits historiques, des mises en scène de vertu civique et des relations entretenues avec des spécialistes de la violence.
Plus l’arsenal de revendications est fourni, plus on s’approche de quelque chose qui ressemble à un droit de propriété privée. Mais sa sécurité reste douteuse tant les fondements de la propriété sont contestés.
Un socle solide pour le développement ?
Nos travaux montrent que les droits de propriété ne sont pas « numériques » à Lagos : soit on les a, soit on ne les a pas. Ils ont un caractère analogique, existent par degrés, et tenter de les faire valoir suppose un travail continu sur plusieurs fronts.
Prétendre le contraire masque les difficultés réelles des citadins. Nos recherches soulignent aussi qu’il y a peu à gagner à créer des systèmes de propriété privée formelle dépourvus de légitimité sociale.
Si Lagos est un cas extrême, ces dynamiques où les habitants doivent sans cesse consolider leurs revendications trouvent des échos partout dans le monde.
Les chercheurs soulignent de plus en plus la nécessité d’imaginer des formes de tenure foncière non privatisée pour faire face aux pressions de l’urbanisation. À cet égard, le monde a beaucoup à apprendre de Lagos sur les raisons pour lesquelles les droits de propriété privée sont rarement assez fins pour refléter les réalités urbaines contemporaines.
Cet article est republié depuis The Conversation sous licence Creative Commons. Lire l’article original.
