Jamais l’intérêt populaire et politique pour la réforme fiscale n’a été aussi large. Jamais autant de gouvernements n’ont déclaré vouloir changer le système fiscal mondial et faire en sorte que les entreprises transnationales paient leur juste part. Jamais des questions aussi techniques que la « manipulation des prix de transfert » n’ont reçu autant de couverture médiatique. Et jamais les signes annonçant un véritable changement de politique n’ont été aussi prometteurs.
Les pressions des législateurs et des administrations fiscales américains et européens ont fissuré le secret bancaire en Suisse et au Luxembourg, et pourraient y mettre fin complètement. D’autres paradis fiscaux sont confrontés à la même perspective. L’Union européenne envisage une évolution majeure vers une forme d’« imposition unitaire » des entreprises transnationales.
Les grandes entreprises britanniques ont largement perdu le goût de la bataille avec Her Majesty’s Revenue and Customs et se conforment aujourd’hui dans des cas qu’elles auraient contestés il y a deux ans à peine. Les prochaines réunions du G8 et du G20 ont cristallisé des préoccupations qui montaient depuis les crises financières de 2008, et fait naître l’espoir de réformes qui profiteront aux gouvernements riches comme pauvres, ainsi qu’aux citoyens et aux entreprises du monde entier.
Ces réformes ont encore de bonnes chances d’aboutir. Mais il faut rester vigilant sur trois fronts en particulier.
Premièrement, les réformes aujourd’hui nécessaires dans les systèmes mondiaux d’imposition des entreprises transnationales et des personnes à patrimoine élevé ne sont pas des changements spectaculaires « d’un trait de plume », faciles à suivre. Il peut être judicieux, à long terme, de passer à un système entièrement nouveau d’« imposition unitaire » des entreprises transnationales. Mais ce sera à long terme. La plupart des réformes réalisables et nécessaires à l’heure actuelle prennent la forme de changements juridiques et procéduraux dans des domaines complexes, accessibles surtout à des professionnels spécialisés. Nous devrions par exemple :
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étendre considérablement les mécanismes d’échange automatique de renseignements entre administrations fiscales nationales ;
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trouver les moyens de mettre fin à l’opacité sur la « propriété effective » – le secret entourant les véritables propriétaires des sociétés, fondations et trusts ;
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inciter les entreprises transnationales à rendre compte en détail de leurs activités et de leurs bénéfices, dans un format commun, pour chaque pays où elles opèrent ;
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créer un mécanisme permettant de réviser les milliers de conventions fiscales bilatérales existantes sans avoir à renégocier chacune séparément ;
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s’accorder sur une règle anti-abus mondiale commune et sur une manière de partager entre administrations fiscales les informations relatives aux montages d’évitement fiscal agressifs ; et
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faciliter le partage, entre autorités fiscales et policières, des informations dont elles ont besoin pour s’attaquer aux problèmes liés de la corruption, du blanchiment et de la fraude fiscale.
Il serait facile pour les gouvernements de faire de grandes déclarations sans accomplir tout le travail de suivi nécessaire à une mise en œuvre efficace. Comment saurons-nous s’ils joignent vraiment le geste à la parole ?
Deuxièmement, tous les changements évoqués ci-dessus sont portés, directement ou indirectement, par le besoin urgent de la plupart des gouvernements des pays riches de lever davantage de recettes pour combler leurs énormes déficits budgétaires. Ces gouvernements, avec l’UE et l’OCDE, dominent le système fiscal mondial. Il y a des raisons d’être optimiste quant au fait que le type de réformes qu’ils envisagent bénéficiera aussi aux pays en développement. Nous pouvons être assez sûrs que les administrations fiscales des BRIC et d’autres grands pays à revenu intermédiaire comme la Turquie accueilleront favorablement ces changements et sauront les absorber. Elles disposent du personnel qualifié et des systèmes informatiques nécessaires pour traiter efficacement la forte augmentation des flux d’informations entrants et sortants qu’exigent les réformes.
Mais il est loin d’être certain qu’il en aille de même pour la plupart des pays en développement plus pauvres et plus petits. Ils sont de toute façon quasiment absents du débat mondial actuel. Leurs administrations fiscales nationales pourraient être submergées par les résultats et se retrouver perdantes nettes, consacrant tant de moyens à fournir des données au reste du monde qu’elles ne pourraient tirer parti de l’accès élargi à l’information dont elles bénéficieront nominalement.
L’extension du principe de l’échange automatique de renseignements entre administrations fiscales devra de toute façon être soigneusement calibrée. Elle ne peut être automatique, pour tous les pays, instantanément. Les informations utilisées pour lever l’impôt peuvent aussi servir au chantage et à l’extorsion. Nous voyons déjà quelques gouvernements utiliser les mandats d’arrêt internationaux d’Interpol pour harceler des opposants politiques plutôt que pour appréhender des criminels. Les inquiétudes quant à un détournement possible des informations fiscales sont légitimes, mais elles pourraient aussi devenir un prétexte pour exclure de nombreux pays en développement pauvres des dispositifs internationaux d’échange de renseignements fiscaux. Ceux qui en seront exclus subiront un réel désavantage.
Troisièmement, la coalition de forces qui a contribué à placer la fiscalité aussi haut dans l’agenda politique contemporain pourrait ne pas durer aussi longtemps qu’il le faudrait pour garantir des réformes réelles et durables. Les gouvernements nationaux n’ont généralement pas joué les premiers rôles dans la construction de cet agenda de réforme. Nous devons bien davantage à la combinaison (a) d’un ensemble très impressionnant d’organisations de plaidoyer et de campagne comme Action Aid, Christian Aid, Oxfam, Global Witness, Tax Justice Network et UK Uncut, et (b) d’organisations internationales faisant autorité, comme l’Union européenne, le FMI et l’OCDE. Mais les deux ne font pas toujours bon ménage. En particulier, certaines organisations de plaidoyer font aussi activement campagne contre les organisations internationales, parfois sur des bases que je qualifierais de populistes et de détournantes – en critiquant notamment le fait que le FMI ait été un promoteur actif de la taxe sur la valeur ajoutée.
C’est le bon moment pour saluer les progrès accomplis afin de préparer le terrain d’une véritable réforme fiscale mondiale. Mais ce n’est pas le moment de relâcher l’effort, de supposer que les intérêts des pays les plus pauvres seront réellement pris en compte, ni de se livrer à des querelles politiques sur des questions mineures.
