Le Tax Justice Network vient de publier un rapport qui part de l’affirmation selon laquelle l’OCDE et le G20 se seraient livrés à une « campagne de communication » visant à « discréditer et décourager » la participation des pays en développement au nouveau système d’échange automatique d’informations fiscales qu’ils mettent en place.[1]
Les auteurs citent ce qui semble un élément probant, de la bouche de Pascal Saint-Amans, qui dirige les travaux fiscaux de l’OCDE : « La plupart [des pays en développement] ne sont pas encore prêts et la plupart n’en veulent pas [de l’échange automatique d’informations] » (p. 1-2). Le rapport présente ensuite des résultats d’enquête qui sembleraient étayer l’idée que les pays en développement sont très désireux d’y participer.
Encore un cas de pays pauvres exclus et désavantagés par un club de pays riches ? Encore un cas où les militants mondiaux de la justice fiscale volent à leur secours ? Pas cette fois.
Qu’est-ce que l’échange automatique d’informations fiscales ?
« Échange automatique d’informations » : l’expression paraît technique et rebutante.[2] Elle n’en est pas moins déterminante dans la lutte contre la fraude fiscale des multinationales et des très grandes fortunes. L’échange automatique signifie qu’en principe l’administration fiscale de tout pays participant aura accès automatiquement à toute information détenue par celle d’un autre pays participant au sujet d’une entreprise ou d’un contribuable potentiel qui l’intéresse. Une fois opérationnel, ce mécanisme améliorera considérablement le système plus répandu de l’échange sur demande, qui oblige les administrations à s’expliquer mutuellement, à chaque fois, sur la nature exacte des informations dont elles ont besoin sur des personnes ou des entreprises précises. Dans une enquête fiscale comme dans une enquête pénale, il faut généralement un socle d’informations avant de savoir exactement quoi chercher. Or les administrations manquent souvent d’éléments sur des cas suspectés de fraude pour formuler une demande précise à une autre administration.
Faire de l’échange automatique mondial une réalité
Beaucoup de choses ont bougé l’an dernier pour convenir des bases d’un système mondial d’échange automatique d’informations fiscales. Des progrès considérables sont accomplis vers un dispositif fonctionnel, qui n’inclura d’abord que les économies les plus riches. Comment et quand la plupart des pays en développement devraient-ils s’y porter candidats ou y être admis ? Plusieurs facteurs entrent en jeu. Parmi les explications les plus accessibles du fonctionnement de ces systèmes figurent les publications du Tax Justice Network et d’autres organisations militantes.[3]
Mais pour comprendre ce qui est actuellement possible, il faut d’abord saisir le tableau politique d’ensemble :
– L’immense majorité des transactions économiques internationales se déroule entre pays à revenu élevé. C’est aussi là que se concentrent l’évitement et la fraude fiscales. Et ce sont les administrations des pays riches qui ont le plus d’expérience de la lutte contre l’évitement fiscal transnational, et les meilleurs moyens pour la mener. Il est pratiquement inévitable qu’un système mondial efficace d’échange automatique commence par les pays riches et s’organise principalement au sein de l’OCDE. Pour les besoins des discussions actuelles sur la réforme fiscale internationale, l’OCDE a de fait temporairement associé tous les membres du G20, et inclut donc la plupart des grandes puissances émergentes non membres : Afrique du Sud, Arabie saoudite, Argentine, Brésil, Chine, Inde, Indonésie et Russie.
– L’OCDE et le G20 travaillent sous des délais serrés qu’ils se sont eux-mêmes fixés pour faire progresser réellement la réforme fiscale. Il était donc inévitable que la plupart des pays en développement, moins bien organisés et très divers dans leurs situations et leurs préoccupations fiscales, ne soient pas au cœur des décisions relatives à l’échange automatique. Des efforts de consultation ont été menés, mais cela n’équivaut pas à une participation effective à la décision.[4]
– Cela signifie-t-il, comme le soutiennent constamment les militants de la justice fiscale internationale, que les pays en développement sont désavantagés par leur exclusion d’une institution qu’ils veulent et doivent rejoindre au plus vite ? Ou bien, comme l’affirment souvent les administrateurs fiscaux des pays à faible revenu, ces pays sont-ils désavantagés parce qu’ils seront bientôt entraînés dans un système conçu par des pays plus riches et plus influents, qui ne répond pas à leurs besoins et préoccupations spécifiques ?
– Ces positions semblent opposées. Elles sont en réalité assez complémentaires. Il existe en pratique un large consensus parmi les spécialistes concernés. Qu’ils soient liés aux campagnes de justice fiscale, à l’OCDE ou ailleurs, ils s’accordent généralement à dire : qu’il est à long terme dans l’intérêt de tous, sauf des fraudeurs, que les pays à faible revenu participent à l’échange automatique ; que la plupart d’entre eux ne sont pas actuellement prêts, faute des systèmes informatiques et du personnel qualifié nécessaires ; qu’il faut investir pour combler ces lacunes, les pays plus riches prenant leur part du fardeau ; et que, autant que possible, des arrangements transitoires devraient permettre aux pays « non prêts » de bénéficier au moins d’une partie des avantages. Certains pays à faible revenu, en particulier les plus petits, pourraient ainsi être autorisés à recevoir des informations avant d’être en mesure d’en fournir.
Des désaccords subsisteront sur les modalités de mise en œuvre de ce consensus. Mais la marge de compromis est grande, et les différents pays en développement peuvent s’intégrer à l’échange automatique mondial à des rythmes différents. Ce ne sont pas des questions de vie ou de mort mettant en jeu des conflits fondamentaux d’idéologie ou d’intérêts. On voit mal pourquoi le Tax Justice Network a publié un rapport qui donne une impression très différente, et s’ouvre sur ce que beaucoup liront comme une attaque personnelle contre le directeur du Centre de politique et d’administration fiscales de l’OCDE, Pascal Saint-Amans.
Des preuves ?
La position des auteurs pourrait être en partie sauvée s’ils avaient produit des éléments fiables à l’appui de leur affirmation selon laquelle les pays en développement veulent fortement participer dès maintenant à l’échange automatique mondial. Or leurs données sont quasiment sans valeur (p. 30-31). Ils ont adressé un questionnaire à des administrations fiscales ou à des personnes concernées dans 37 pays. Ils ont reçu huit réponses. Trois d’entre elles émanaient de personnes indiquant explicitement répondre à titre personnel, sans représenter leur gouvernement. Ces réponses ont pourtant été considérées comme des « approximations valables de la position officielle ». Le questionnaire comportait diverses questions permettant d’apprécier les attitudes générales à l’égard d’une participation nationale. Mais aucune sur le coût potentiel, la priorité relative ou le calendrier envisageable de cette participation. Autrement dit, tout au plus peut-on en déduire que les répondants, comme presque tous ceux qui travaillent sur la fiscalité, jugeaient l’échange automatique globalement souhaitable dans l’abstrait. Était-ce là la voix des pays à faible revenu, dont les administrations sont particulièrement susceptibles d’être mises en difficulté par une intégration rapide au dispositif ? Guère. Les huit répondants venaient d’Argentine, de Chine, du Costa Rica, du Honduras, du Liberia, du Maroc, du Pakistan et d’Ouganda. De ceux-là, seul l’Ouganda est aujourd’hui classé à faible revenu ; les sept autres sont à revenu intermédiaire.
Tous les coups sont permis… ?
On dit qu’en amour et à la guerre, tous les coups sont permis. J’adopte la même attitude à l’égard du militantisme pour la justice fiscale. À première vue, il peut sembler un peu injuste que certaines entreprises – Amazon, Barclays, Google, SAB Miller – soient prises pour cibles par Christian Aid, Oxfam ou UK Uncut, tandis que d’autres, plus actives encore dans l’évitement fiscal, sont épargnées. Mais c’est l’un des prix de la démocratie. Les campagnes visées sur des entreprises déjà sous les projecteurs sont l’un des moyens les plus efficaces de porter l’évitement et la fraude fiscales des entreprises à la connaissance des électeurs ordinaires. Sans mobilisation des électeurs, les processus politiques, législatifs et administratifs discrets qui permettent l’évitement et la fraude à grande échelle seraient rarement contestés.
Je suis prêt à défendre les militants de la justice fiscale quand ils jouent dur, à condition que cette fermeté soit une tactique sensée, susceptible de faire avancer leur cause.
Leur bilan est le plus souvent excellent. Sans eux, une série d’organisations internationales puissantes – G8 et G20, OCDE, FMI, Union européenne – ne se seraient pas engagées, comme elles le font aujourd’hui, à concevoir et mettre en œuvre des réformes assez progressistes de la fiscalité internationale des entreprises. J’hésite cependant lorsque je vois la principale organisation militante publier un rapport qui polarise artificiellement le débat, brandit avec force des « preuves » manifestement sans valeur et attaque personnellement l’un des principaux responsables des réformes en cours. La crédibilité est une ressource précieuse, qu’il ne faut pas dilapider à la légère.
[1] Andres Knobel, Markus Meinzer, Automatic Exchange of Information: An Opportunity for Developing Countries to Tackle Tax Evasion and Corruption. Tax Justice Network, juin 2014.
[2] Voir Standard for Automatic Exchange of Financial Account Information. Common Reporting Standard. OCDE, 2014.
[3] Automatic for the People. Automatic information exchange, tax justice and developing countries. Christian Aid, 2014.
et Andres Knobel, Markus Meinzer, Automatic Exchange of Information: An Opportunity for Developing Countries to Tackle Tax Evasion and Corruption. Tax Justice Network, juin 2014.
[4] Mick Moore, Will Changes to the International Tax System Benefit Low-Income Countries? IDS Rapid Response Briefing 6, janvier 2014.
