Krishen Mehta, conseiller principal du TJN, a rédigé un court document proposant dix pistes pour que les pays en développement prennent en main leur destin fiscal. Nous reproduisons son texte ci-dessous :
Introduction :
La question de savoir comment les pays en développement obtiennent un traitement équitable en matière de justice fiscale est importante et sensible. Elle touche au cœur de la manière dont un pays peut attirer l’investissement direct étranger sans renoncer à sa souveraineté fiscale. Il faut aussi comprendre que la question des pratiques fiscales éthiques des multinationales n’est pas simple.
Je connais de première main certains des problèmes complexes qui entrent dans les décisions des multinationales : risque d’expropriation du capital, remise en cause du rapatriement des bénéfices, risque de change, manière dont de futurs gouvernements pourraient considérer les contrats existants, risque de réputation, réactions des clients, et ainsi de suite. On ne peut pas faire des multinationales ou de leurs intermédiaires un empire du mal. Mais ce qu’un pays en développement peut faire, c’est prendre en main son propre destin fiscal.
Permettez-moi d’indiquer dix moyens d’y parvenir.
1. Se montrer très prudent avant de signer des conventions fiscales
Mal négociées ou mal conçues, les conventions protègent souvent les multinationales aux dépens des pays en développement. Lorsqu’un pays en développement négocie une convention fondée sur un modèle international, il est censé s’engager sur un plafond de retenue à la source applicable aux flux sortants vers les multinationales. Ces retenues sont souvent nulles ou très faibles. Plusieurs pays choisissent aujourd’hui de ne pas signer ces modèles, tout en continuant de commercer sans difficulté avec de nombreux pays. Ainsi, les États-Unis et le Brésil entretiennent d’importantes relations commerciales et d’investissement, alors qu’aucune convention fiscale bilatérale ne les lie. Depuis 2011, l’Argentine et la Mongolie ont annulé ou renégocié certaines de leurs conventions bilatérales.
Il existe aujourd’hui plus de 3 000 conventions fiscales bilatérales, dont plus de la moitié signées par des pays en développement. Elles répartissent, à des fins fiscales, environ 600 milliards de dollars de flux d’investissement entre les pays concernés, souvent au détriment de l’assiette des pays en développement. Un rapport du FMI de juin 2014 relevait que les données empiriques sur l’utilité des conventions pour attirer les investissements dans les pays en développement sont contrastées. Signer des conventions, indique le rapport, n’attire finalement pas plus d’investissement direct étranger que prévu, et peut se traduire par des pertes de recettes.
2. Ne pas tomber dans le piège de la concurrence fiscale et des incitations
De nombreuses études ont montré que la concurrence fiscale, les incitations et les taux faibles ou nuls nuisent aux pays en développement et les dressent les uns contre les autres. Ce « nivellement par le bas » profite souvent davantage aux multinationales et à leurs actionnaires qu’aux citoyens et aux gouvernements de ces pays. Beaucoup, désireux d’attirer l’investissement étranger, acceptent les conditions inéquitables imposées par de puissantes multinationales lors des négociations, par crainte, souvent injustifiée, de les voir aller voir ailleurs. Ces incitations et concessions ne sont pas offertes aux entreprises locales, qui peinent dès lors à concourir à armes égales. Cela crée un double standard entre entreprises internationales et nationales, sans valeur sociale significative. Le résultat : moins de recettes disponibles pour investir dans les services publics comme la santé et l’éducation, dont ces pays ont cruellement besoin. Mieux aurait valu ne pas offrir ces incitations au départ.
3. Instaurer des retenues à la source sur les paiements aux parties liées
Pourquoi les retenues à la source sont-elles importantes ? Simplement parce qu’elles améliorent votre position de négociation face aux multinationales, ne serait-ce que parce que vous tenez la trésorerie. Ce sont des outils de recouvrement efficaces et simples à administrer. La plupart des pays développés soumettent certains revenus à retenue : pourquoi pas les pays en développement ? Des retenues de 10 à 20 % sur les intérêts, dividendes, rémunérations de services et redevances sont courantes sur les paiements sortants, et usuelles dans les pays développés lorsqu’une entité résidente paie une entité non résidente. Rien n’empêche les pays en développement d’en faire autant, ni ne justifie qu’ils renoncent à ce droit par convention bilatérale.
Le Vietnam et Taïwan, par exemple, prélèvent une retenue sur tous les paiements sortants au titre des services numériques et de la publicité en ligne ; l’Inde l’envisage. La directive TVA européenne applicable à partir de 2015 soumettra tous les paiements électroniques à la TVA dans l’État membre où se trouve le client. Cela peut supposer de renégocier des conventions, ce que les pays en développement ont le droit souverain de faire. Beaucoup a été écrit sur le sujet : c’est une première étape essentielle pour conserver des recettes.
4. Régimes de protection : plafonner les déductions de rémunérations de services, de charges d’intérêts, de frais de gestion et autres refacturations intragroupe
Les régimes de protection consistent à plafonner les déductions admises. C’est une pratique courante, souvent adoptée par les pays développés. Ils allègent la charge administrative, offrent de la prévisibilité aux entreprises comme aux administrations, et réduisent le contentieux. Ils peuvent aussi favoriser l’investissement direct étranger.
Le principe général est que toute somme versée au titre de « rémunérations de services » ou de « frais de gestion » doit correspondre au bénéfice réellement reçu. Un frais de gestion de 2 % est généralement jugé acceptable et peut être inscrit comme régime de protection. Si une entreprise dégage 10 % de marge sur ses ventes, elle ne peut facturer 10 à 15 % de frais de gestion et vider ainsi le pays de tout son bénéfice. Le Brésil n’admet aucune déduction de redevances, et les laboratoires pharmaceutiques continuent pourtant d’y opérer. Même les incorporels peuvent être couverts : certains pays plafonnent à 8 % services et incorporels.
D’autres exemples existent1 : ils montrent que les pays en développement ont des marges de manœuvre sur les déductions à admettre et sur leur plafonnement. Nous devons exercer nos droits et décider de ce que nous admettons.
5. Recourir plus largement à la méthode du partage des bénéfices pour déterminer l’imposition dans l’État de la source
La méthode du partage des bénéfices répond aux difficultés de valorisation des transactions transfrontières et des prix de transfert. Elle additionne les bénéfices d’un ensemble de transactions pour toutes les parties liées, puis les répartit entre elles selon des indicateurs approchant l’activité économique réelle : effectifs, ventes, fonctions exercées, risques assumés et actifs employés par chacune.
Cette méthode ressemble en partie à la répartition selon une formule, en ce qu’elle répartit les bénéfices selon des critères censés refléter l’activité réelle. La différence essentielle est que la répartition selon une formule opère entre juridictions, tandis que le partage des bénéfices opère entre parties liées à une transaction. Les principes de l’OCDE en matière de prix de transfert entérinent clairement cette méthode, largement utilisée dans certaines activités d’assurance et de banque, comme la négociation mondiale d’instruments financiers en continu. Elle sert aussi souvent à déterminer les bénéfices sous-jacents dans le cadre d’accords préalables en matière de prix (APP) en cours de négociation.
Une autre approche consiste à appliquer largement des impôts sur des « bénéfices réputés ». L’Indonésie, par exemple, retient 6 % de bénéfice réputé sur le transport maritime international, 15 % des ventes sur le forage offshore et 13 % sur la construction. Le gouvernement indien a récemment fixé de nouvelles règles pour les services informatisés, avec une marge réputée de 20 % jusqu’à 80 millions de dollars de services, et de 22 % au-delà. Les pays en développement devraient explorer cette voie en élaborant leurs politiques fiscales et dans leurs négociations avec les multinationales.
6. Contrats sur les ressources naturelles : les réexaminer et les renégocier en fonction du rendement de l’investissement
Il est important que les pays riches en ressources négocient judicieusement leurs contrats miniers pour protéger leur assiette. Le pays dispose du levier maximal au moment de la signature, ou du renouvellement, d’un accord. Lorsque les compagnies minières structurent leurs investissements avec des succursales et filiales dans des juridictions à fiscalité faible ou nulle, les possibilités de transférer des bénéfices hors du pays sont considérables. Différents modèles permettent de déterminer le régime de redevances et le rendement de l’investissement appropriés : il faut les comprendre et les étudier avant de signer.
L’Arabie saoudite et les autres États du Golfe, par exemple, ne signent pas d’accords de partage de production, et obtiennent une bonne part des recettes. Le pays est propriétaire des ressources et la compagnie pétrolière est rémunérée pour les extraire. Elle peut ensuite acheter la matière au prix mondial, facile à établir. Des dispositifs comparables sont-ils envisageables pour d’autres minéraux ? À défaut, il faut s’efforcer de concevoir des redevances plus favorables aux pays riches en ressources. Lorsque des accords existent déjà, ils doivent être renégociés à la lumière de l’expérience et du rendement réel de l’investissement. Tout cela importe si nous voulons faire reculer la pauvreté et offrir santé, éducation et infrastructures de base aux pays concernés.
7. Suivre la règle du Dictamen Fiscal, comme au Mexique
Le Dictamen Fiscal fait partie du droit fiscal mexicain. Il comporte pour l’essentiel deux obligations au niveau de l’entreprise et une au niveau de l’auditeur. L’entreprise doit confirmer qu’elle a réalisé une étude de prix de transfert et dispose d’une documentation interne sur toutes ses transactions importantes. Elle doit en outre déposer une déclaration d’information sur toute transaction supérieure à 1 million de dollars, précisant avec qui elle traite, où se trouvent ses filiales, pourquoi, et ainsi de suite. Si elle traite avec une entité liée située dans un paradis fiscal, elle ne peut déduire un seul dollar sans démontrer que les prix de transfert ont été correctement établis. Un dirigeant de l’entreprise doit l’attester formellement.
L’administration mexicaine tient aussi une « liste noire » d’une cinquantaine à une soixantaine de paradis fiscaux. Toute transaction avec eux tombe automatiquement sous cette règle. Les commissaires aux comptes doivent également attester que les déclarations de l’entreprise, sur la documentation interne comme sur la déclaration d’information, sont raisonnables et valides à leur connaissance. Ils prennent dès lors leur diligence très au sérieux : aucun ne peut risquer d’être radié au Mexique. Cette double attestation, par un dirigeant et par le commissaire aux comptes, pourrait être reprise par d’autres pays en développement.
8. Adopter des règles anti-abus et mieux former les administrateurs fiscaux ; partager aussi les bonnes pratiques avec d’autres pays en développement
Les pays doivent agir dans leur propre intérêt et prendre en main leur destin, plutôt que d’attendre l’aide de l’OCDE ou du processus BEPS.
Un bon exemple : inscrire des clauses anti-abus dans leur propre législation fiscale et se donner ainsi un large levier contre l’évitement fiscal.
L’Afrique du Sud et le Rwanda ont introduit de telles clauses dans leur droit interne et renégocient des conventions qui leur faisaient abandonner de nombreux droits d’imposition. Même un pays pauvre comme la Zambie réexamine et renégocie, à son honneur, ses conventions avec les Pays-Bas et l’Irlande pour y introduire des règles anti-abus. La Chine a mis en place de telles règles et porté de cinq à dix ans le délai de prescription en matière de prix de transfert. Au-delà de ces dispositifs, les pays en développement doivent continuer de former leurs administrateurs fiscaux, de les rémunérer correctement et de leur offrir des occasions de partager les bonnes pratiques avec d’autres pays en développement.
9. Imposer l’économie informelle et réduire les sorties liées à la fausse facturation commerciale et à d’autres canaux
Plus la vigilance et la transparence sont grandes pour maîtriser l’économie informelle, plus le message de compétence adressé aux multinationales lors des négociations sur l’investissement entrant est fort. Dans certains pays en développement, l’économie informelle représente 50 % du PIB ou davantage. Elle assèche de précieuses ressources fiscales. Il importe d’en ramener la plus grande part possible dans l’économie formelle. Certains pays imposent que les achats de biens de consommation au-delà d’un certain montant, disons 20 000 dollars, passent par les circuits bancaires officiels plutôt qu’en espèces. L’idée est que de tels paiements ne peuvent être effectués qu’à partir de revenus préalablement déclarés et imposés.
Les pays en développement doivent aussi endiguer les sorties de ressources par des circuits bancaires informels comme le système hawala. Cela va de pair avec une surveillance suffisante de la fausse facturation commerciale, qui prive elle aussi beaucoup de pays de ressources précieuses. Plusieurs économies émergentes voient une part importante de leurs exportations transiter par Dubaï, Maurice, Chypre ou d’autres paradis fiscaux. Il faut y mettre un terme pour consolider l’assiette de l’économie formelle. Une telle rigueur interne sera perçue favorablement lorsqu’un pays négocie sa juste part de recettes avec les multinationales ou avec ses partenaires conventionnels.
10. Être prêt à former des alliances régionales pour faire appliquer ces règles ; la force du collectif dépasse de loin celle d’un pays isolé
Vos ressources, votre base industrielle et vos marchés sont déterminants pour les multinationales. Il importe donc non seulement d’agir judicieusement dans votre propre intérêt, mais aussi de nouer des alliances régionales en matière fiscale. L’Union européenne compte 28 pays, un marché unique et la première économie mondiale, à 16 000 milliards de dollars. Imaginez la force d’une Communauté d’Afrique de l’Est, du groupe ASEAN ou d’une alliance latino-américaine agissant de même dans leur propre intérêt.
Un proverbe africain dit : « Si tu veux aller vite, va seul. Si tu veux aller loin, allons ensemble. » Faisons donc ce qui est bon pour nos économies dans les neuf premiers points, et tenons-nous ensemble face aux multinationales pour le dixième.
Les entreprises ne partiront pas si nous mobilisons la force du groupe et négocions en position de force. Prendre en main notre destin fiscal est clairement à notre portée, et le moment d’agir est venu.
1 Par exemple, de nombreux pays prévoient que les intérêts ne sont pas déductibles si le pays ou l’entité bénéficiaire ne les traite pas comme un revenu imposable. Les propositions budgétaires américaines de 2014 prévoient le rejet de la déduction lorsque la somme n’est pas imposable chez le bénéficiaire. La Chine considère que les frais de gestion relèvent d’un coût d’actionnaire, et ne sont donc pas déductibles.
Krishen Mehta
