Le 19 juillet, l’OCDE a publié ses recommandations pour une action mondiale contre le phénomène très médiatisé de l’« érosion de la base d’imposition et du transfert de bénéfices (BEPS) ».1
L’érosion de la base d’imposition désigne le recours, par les membres de groupes multinationaux, à des montages juridiques permettant de transférer des revenus depuis des filiales situées dans les pays où le groupe exerce ses activités vers des filiales établies dans des pays à fiscalité faible ou nulle, où le groupe n’exerce que peu, voire aucune activité. Le rapport de l’OCDE est direct et concis, tant pour expliquer les racines de l’érosion de la base que pour appeler à des évolutions juridiques coordonnées à l’échelle mondiale afin d’endiguer le phénomène.
Bien que l’OCDE réunisse des pays à économie avancée, elle s’est efforcée de consulter des représentants de pays en développement, et son rapport souligne spécialement les dégâts que l’érosion de la base inflige aux économies en développement.2 Dans les pays en développement, une grande partie de l’activité économique se déroule dans le secteur informel, où les revenus échappent largement à l’impôt. Une forte proportion de la base de recettes potentielle de ces pays tend donc à être constituée des revenus générés dans le pays par les entreprises multinationales.
Paiements entre parties liées
En pratique, toutefois, les paiements entre parties liées effectués par les filiales de multinationales dans les pays en développement, y compris mais sans s’y limiter les intérêts, redevances, frais de gestion et de services, érodent une grande part de la base d’imposition autrement disponible. Et, comme le suggère le rapport de l’OCDE, les conséquences sociales autant qu’économiques du manque de recettes qui en résulte sont graves pour les pays en développement.
Le rapport de l’OCDE recommande de nombreux changements juridiques pour endiguer l’érosion de la base. Certains d’entre eux – notamment le renforcement des règles relatives aux sociétés étrangères contrôlées (SEC), qui soumettraient à l’impôt dans le pays d’origine du groupe les revenus détournés vers des filiales à fiscalité faible ou nulle – conviennent par nature surtout aux pays à économie avancée (c’est-à-dire ceux qui sont susceptibles d’être les pays d’origine de grandes multinationales). D’autres recommandations du rapport, en revanche, dont les propositions de limitation de la déduction de divers types de paiements à des parties liées, sont potentiellement utiles à tous les pays et seront probablement particulièrement importantes pour endiguer l’érosion de la base dans les pays en développement.
L’érosion de la base d’imposition est un problème grave pour de nombreux pays en développement, et l’OCDE a raison de le souligner.
L’OCDE n’est toutefois une autorité légiférante dans aucun pays : ses recommandations ne s’appliquent donc pas d’elles-mêmes. Dans tous les pays, quel que soit leur stade de développement économique, l’adoption de mesures visant à endiguer l’érosion de la base se heurtera probablement à de sérieux obstacles politiques. Ces obstacles renvoient généralement à la question de la « concurrence fiscale ».
Les pays à économie avancée ont eu tendance, au fil des ans, à laisser leurs multinationales réduire leur taux effectif d’imposition mondial par des opérations d’érosion de la base, en grande partie par crainte que le leur interdire ne les place en situation de désavantage concurrentiel face aux multinationales basées ailleurs. En raison de cette préoccupation concurrentielle, les pays d’origine des multinationales ne sont susceptibles d’endiguer l’érosion de la base, par des mesures telles que le renforcement des règles SEC, que dans le cadre d’une action coordonnée avec d’autres pays à économie avancée.
Les préoccupations concurrentielles des pays en développement
Les pays en développement, eux aussi, font face à des préoccupations concurrentielles lorsqu’ils adoptent des mesures contre l’érosion de la base, comme la limitation des déductions sortantes pour certains paiements à des parties liées. En particulier, les responsables de ces pays peuvent craindre qu’en supprimant les possibilités d’évitement fiscal pour les multinationales entrantes, ils ne perdent des investissements au profit d’autres pays n’adoptant pas de mesures anti-abus. Les pays en développement ne sont donc susceptibles d’adopter des contrôles efficaces contre l’érosion de la base qu’en coordination avec d’autres pays dans une situation comparable, éventuellement au sein de regroupements régionaux permettant de traiter les préoccupations concurrentielles liées à des industries spécialisées à l’échelle régionale. D’où la nécessité d’une coopération régionale, et peut-être aussi mondiale, entre pays en développement pour coordonner leurs politiques en la matière.
De nombreux pays en développement disposent de ressources limitées à consacrer aux aspects techniques de la politique et de l’administration fiscales
La coordination des politiques n’est pas tout ce dont les pays en développement auront besoin pour adopter des mesures efficaces contre l’érosion de la base. Beaucoup n’ont que des ressources limitées à consacrer aux aspects techniques de la politique et de l’administration fiscales. Bien que les mesures recommandées par l’OCDE reposent généralement sur des structures législatives familières, les pays en développement affronteront néanmoins des exigences techniques redoutables pour concevoir et mettre en œuvre des dispositifs anti-érosion, et ils auront besoin d’une assistance spécialisée pour cela.
Sans apports substantiels d’une assistance experte et assidue, il est peu probable que les pays en développement puissent réunir les moyens nécessaires à la mise en œuvre des mesures recommandées par l’OCDE.
En somme, si le besoin est grand pour les pays en développement d’adopter le type de mesures anti-érosion recommandées par l’OCDE, ils ne peuvent le faire seuls. Ceux qui souhaitent protéger leur base d’imposition devront coopérer avec d’autres pays en développement, à l’échelle régionale et probablement mondiale. Ils auront aussi besoin d’une assistance substantielle d’organisations régionales et mondiales politiquement en mesure de les aider dans ces efforts, et qui disposent déjà, ou peuvent dégager, les moyens financiers d’entretenir un personnel expert capable d’apporter l’appui nécessaire. Parmi les candidats à ce travail figurent (sans s’y limiter sans doute), à l’échelle mondiale, le FMI, la Banque mondiale, les Nations unies et (dans son rôle d’aide au développement) l’OCDE ; et à l’échelle régionale, des organisations telles que les banques africaine, asiatique et interaméricaine de développement.
Une impulsion au changement
La publication du rapport BEPS de l’OCDE devrait être reçue comme un appel à la mobilisation par ces organisations internationales et par les autres organisations concernées. Celles-ci devraient se concerter rapidement pour élaborer leur propre plan d’action, sur le modèle de celui de l’OCDE, et entamer avec les gouvernements des pays en développement le travail nécessaire de construction d’un ensemble coordonné de règles anti-érosion.
En indiquant clairement que les pays membres de l’OCDE (et du G20) considèrent l’érosion de la base comme un problème à traiter, le rapport de l’OCDE offre aux pays en développement une impulsion politique sans précédent pour adopter des mesures susceptibles de dégager des recettes publiques dont ils ont cruellement besoin. Ces pays ne peuvent toutefois réussir seuls à les mettre en œuvre. Le rapport de l’OCDE devrait être le point de départ d’un effort concerté et énergique des gouvernements des pays en développement, et des organisations internationales mondiales et régionales en mesure de les aider, pour élaborer des mesures efficaces de protection de leur base d’imposition des sociétés. De tels efforts peuvent améliorer sensiblement la situation financière et sociale de nombreux pays en développement.
1 OCDE, « Action Plan on Base Erosion and Profit Shifting ».
2 « Dans les pays en développement, le manque de recettes fiscales conduit à un sous-financement critique de l’investissement public qui pourrait contribuer à la croissance économique. » OCDE, Plan d’action, p. 8.
Reproduit avec l’autorisation de Tax Management Transfer Pricing Report. Copyright Bloomberg/BNA 2013
