Les élections générales de 2024 au Pakistan se tiennent demain dans un contexte de turbulences économiques, de terrorisme et de tensions régionales. Des figures politiques mises à l’écart, comme Imran Khan (l’ancien Premier ministre récemment emprisonné), ont exprimé des inquiétudes sur l’intégrité du processus électoral. De même, la communauté internationale suit de près la situation, consciente des implications plus larges des choix électoraux du Pakistan. Les campagnes précédant les élections sont devenues un champ de bataille entre idéologies économiques concurrentes, les trois grands partis politiques s’efforçant de présenter leur vision pour stabiliser et faire progresser l’économie. Des réformes fiscales aux politiques de protection sociale, le discours politique abonde en propositions visant la relance économique.
En quoi les propositions des trois partis diffèrent-elles ?
Nawaz Sharif, trois fois ancien Premier ministre et chef de la Ligue musulmane du Pakistan (PMLN), expose dans le manifeste de son parti des mesures favorables au capital, visant une croissance économique de 6 % sur cinq ans, axée sur le développement industriel et agricole et de grands projets d’infrastructure. Le parti promet d’accroître la production d’électricité de 15 000 MW, dont une part importante d’origine renouvelable, alors que le secteur est déjà miné par des crises de dette circulaire de l’énergie et que des experts ont suggéré la privatisation plutôt que de nouveaux investissements. Il promet aussi de porter le ratio impôts/PIB de 10,4 % à 13,5 %, sans proposition plausible sur la manière d’y parvenir.
De son côté, le Parti du peuple pakistanais (PPP), dirigé par le jeune leader Bilawal Bhutto, fils de la défunte Première ministre Benazir Bhutto, penche vers un programme socialiste, centré sur les réformes du secteur social et les politiques redistributives. Il propose un plan de stabilisation endogène par des partenariats public-privé, une hausse annuelle de 8 % du salaire minimum et l’extension des programmes d’éducation et de protection sociale. Le PPP entend réformer les entreprises publiques plutôt que les privatiser, et vise à éliminer les dépenses fiscales non ciblées, un besoin pressant.
Le Pakistan Tehreek-e-Insaf (PTI), dont le chef incarcéré Imran Khan est exclu des élections, donne la priorité à l’éducation, à une politique étrangère indépendante et à une démocratie inclusive. Il propose de réduire la durée du mandat gouvernemental, de corriger les injustices sociales et de favoriser la création d’emplois par une croissance tirée par les exportations et une refonte de la politique fiscale. Cependant, le parti ne peut pas se présenter avec son emblématique symbole électoral de la « batte » et pourrait donc ne pas être en mesure de former un gouvernement.
Quel que soit le parti vainqueur, le véritable test pour le gouvernement élu sera de transformer ses promesses en « politiques applicables », car le paysage politique pakistanais est tel que l’armée joue un rôle actif dans la gouvernance et l’élaboration des politiques. Son rôle a été récemment formalisé par la création du Special Investment Facilitation Council (SIFC), qui comprend de hauts responsables militaires. Le SIFC intervient dans des décisions critiques, dont les réformes fiscales. L’armée s’arroge aussi la part du lion des recettes publiques pour son budget de défense qui, compte tenu du contexte géopolitique, est considéré comme sacro-saint et hors de portée de tout gouvernement politique. En outre, le gouvernement entrant devra composer avec le Fonds monétaire international (FMI). Le Pakistan est sous accord de confirmation et négocie actuellement une tranche de prêt de 1,2 milliard de dollars, conditionnée à d’importantes réformes budgétaires imposées par le FMI.
Le système fiscal pakistanais : des défis négligés
Le nouveau gouvernement devra mettre en œuvre de sévères mesures d’austérité et des réformes structurelles politiquement impopulaires. Actuellement, le gouvernement intérimaire a engagé une série de réformes fiscales en scindant le Federal Board of Revenue du Pakistan en deux conseils (Inland Revenue et Customs). Le résultat de cette décision politiquement impopulaire pèsera inévitablement sur le prochain gouvernement politique.
Le système fiscal pakistanais est complexe et mine considérablement sa vitalité économique. Bien qu’il soit le sixième pays le plus peuplé du monde, son ratio impôts/PIB de 10,3 % contraste fortement avec la moyenne sud-asiatique de plus de 19 %. Le système fiscal repose largement sur l’imposition indirecte, près de 60 % de la collecte annuelle provenant de la TVA, qui souffre à son tour d’iniquité du fait des exonérations ou taux zéro accordés à certains secteurs. Le FMI a constamment exigé la suppression de toutes ces exonérations pour se conformer aux principes internationaux de la TVA.
Les exonérations fiscales, ainsi que les concessions accordées à des fins politiques, réduisent l’assiette fiscale, ce qui a entraîné pour la seule année 2022 une perte estimée à 400 milliards de roupies. De plus, l’essentiel de ce qui est collecté alimente le service de la dette, et pourtant le fardeau de la dette augmente d’année en année. Pour l’année en cours, l’objectif total de collecte fiscale est de 9 400 milliards de roupies, dont les intérêts à payer, selon les estimations du FMI, s’élèveront à : la collecte fiscale totale était de 9 400 milliards de roupies, dont 8 800 milliards sont allés au paiement des intérêts.
L’évasion et l’évitement fiscaux sont des problèmes majeurs au Pakistan, causés par un recouvrement inadéquat, une économie fondée sur le cash et des obligations fiscales inefficaces. Cela limite à son tour la capacité du gouvernement à fournir de meilleurs services publics, ce qui réduit encore la conformité fiscale. Malgré cette situation désastreuse, les partis politiques en lice lors des élections passées ont unanimement ignoré les réformes fiscales afin de gérer les attentes.
Autre question clé absente des manifestes des partis en lice : leur approche de l’impôt sur le revenu agricole (AIT). L’agriculture représente un quart du PIB mais est exonérée de l’imposition fédérale. Parallèlement, les gouvernements provinciaux collectent mal l’AIT. Par exemple, le Pendjab, la plus grande province, pourrait collecter entre 55 et 75 milliards de roupies par an, mais n’en collecte en réalité que moins de 3 milliards*. La faiblesse de la collecte provinciale et l’instabilité financière obligent le gouvernement central à financer les projets locaux, ce qui aggrave les préoccupations d’équité.
Enfin, le nouveau gouvernement fera face à des défis croissants de prestation de services urbains. L’urbanisation du Pakistan a mis à rude épreuve les structures actuelles de prestation de services. L’impôt foncier est une source de recettes importante, mais il est peu performant en raison d’une politique fiscale régressive et de la réticence à mettre à jour les rôles pour des raisons politiques. Par exemple, les recettes de l’impôt foncier du Pendjab étaient inférieures à celles de Chennai, une ville d’Inde. Cette sous-performance résulte d’une dévolution insuffisante des pouvoirs aux gouvernements locaux. Les différents partis politiques proposent des solutions allant de la dévolution aux réformes administratives. Mais une véritable autonomisation des gouvernements locaux exige un amendement constitutionnel et une commission électorale indépendante.
Cette approche globale est cruciale pour une démocratie réactive au Pakistan. Les élections de 2024 marquent une étape politique, appelant à l’innovation économique, à l’inclusion sociale et à la revitalisation des idéaux démocratiques.
Nous tenons à remercier la Dr Shandana Khan Mohmand pour ses conseils et suggestions, qui ont contribué à renforcer ce blog. La Dr Mohmand est responsable du pôle Gouvernance et chargée de recherche à l’Institute of Development Studies, Université du Sussex, Royaume-Uni.
* Données obtenues auprès du secrétaire adjoint au recouvrement, Board of Revenue Punjab, le 16 juin 2023
