Alors que les ministres de l’Environnement du G20 se réunissent aujourd’hui, l’une des questions clés qu’ils doivent examiner est celle de savoir s’il faut enfin prendre au sérieux la réforme des subventions aux combustibles fossiles. Comme le souligne un rapport publié le 19 juin par Bloomberg NEF et Bloomberg Philanthropies, les pays du G20 ont accordé plus de 3 300 milliards de dollars (2 400 milliards de livres) de subventions aux combustibles fossiles depuis la finalisation de l’accord de Paris sur le climat en 2015. Alors qu’ils promettent depuis 2009, et chaque année depuis lors, de supprimer les subventions inefficaces et dispendieuses aux combustibles fossiles, ces subventions restent considérables.
La pandémie de COVID a aggravé les choses : 42 % de l’ensemble des sommes consacrées à l’énergie dans les plans de relance post-COVID à travers le monde sont allées aux combustibles fossiles – davantage qu’à l’énergie propre.
Des centaines de milliards de subventions aux combustibles fossiles
Toute trajectoire réaliste de sortie de la crise climatique suppose de réduire radicalement notre consommation de combustibles fossiles. Il est donc stupéfiant que de nombreux pays, non contents de ne pas répercuter dans la fiscalité les dommages causés par la combustion des énergies fossiles, en subventionnent activement l’extraction et l’usage. Malgré un accord conclu au G20 en 2009 pour supprimer les subventions aux combustibles fossiles, les États-Unis, la Chine et la Russie y ont consacré à eux seuls 909 milliards de dollars (656 milliards de livres) en 2017, année la plus récente disponible – soit près de 40 % de plus qu’en 2009.
Les gouvernements peuvent subventionner la production d’énergies fossiles en versant directement des fonds aux entreprises, en prenant à leur charge une partie de leur risque ou en réduisant sélectivement leurs impôts. Ils peuvent aussi leur facturer en dessous de leur valeur des biens ou des actifs fournis par l’État : en laissant par exemple les compagnies pétrolières forer sur des terres publiques sans acquitter de redevances. Ils peuvent également accorder des subventions à la consommation, en abaissant les taxes sur les carburants ou l’électricité ou en en fixant les prix.
Il y a subvention dès lors que le prix des combustibles fossiles ne reflète pas leur coût réel, y compris la pollution qu’ils provoquent. Cela nous incite à en consommer davantage. Les émissions liées à la combustion des énergies fossiles ont été responsables d’un décès prématuré sur cinq en 2018, mais le FMI a estimé que porter le prix des combustibles fossiles à un niveau reflétant pleinement leurs coûts sociaux permettrait de réduire ce chiffre de moitié.
Si l’on prend l’écart entre le prix auquel les combustibles fossiles devraient être vendus pour refléter l’intégralité de leur coût pour la société et celui auquel ils sont effectivement vendus, et qu’on le multiplie par les quantités consommées dans le monde, on obtient une estimation du préjudice causé par leur sous-tarification. À l’échelle mondiale, ce montant atteint 5 200 milliards de dollars, soit 6,5 % de l’économie mondiale – une part bien plus élevée que celle des droits de douane et des quotas sur le commerce international.
Une habitude bien ancrée
Les subventions aux combustibles fossiles sont souvent mises en place par des pays qui en exportent. Les habitants de ces pays ont tendance à considérer ces réserves comme un bien national ; les gouvernements recourent donc aux subventions à la consommation pour maintenir des prix de l’essence bas et acheter de fait l’approbation du public.
Ces subventions représentent aussi une part importante du PIB dans de nombreux pays aux institutions et à l’administration publique fragiles. Mettre en place des subventions sous la forme de carburants et d’électricité bon marché est un moyen plus simple de délivrer des bénéfices publics que de bâtir des systèmes de santé publique ou de protection sociale.
La présence de pétrole, de gaz et de charbon dans un pays peut engendrer des « rentes économiques », c’est-à-dire des profits supérieurs à un taux de rendement normal, comme les profits supplémentaires réalisés par les compagnies pétrolières lorsque les cours du pétrole sont élevés. Dans la plupart des pays, des intérêts puissants parviennent à capter une large part de ces rentes en veillant à ce qu’eux-mêmes ou leurs alliés contrôlent les entreprises publiques. Les subventions à la production d’énergies fossiles – telles que celles pratiquées par les États-Unis, le Royaume-Uni, la Russie, la Chine et l’Union européenne – rendent ces industries plus rentables en abaissant leurs coûts, ce qui gonfle les revenus des élites et contribue à entretenir leur pouvoir politique.
Supprimer des subventions importantes peut faire flamber les prix intérieurs des carburants et provoquer parfois des émeutes de la faim énergétique. Mais dans certains pays, les réformes des subventions aux combustibles fossiles se sont déroulées sans heurts. En 2011, le Salvador a remplacé une subvention au prix du gaz de pétrole liquéfié par un transfert monétaire aux consommateurs. L’Inde a supprimé les subventions au diesel en 2014, et l’Indonésie a mis fin à ses subventions à l’essence en 2015. Quel est donc le secret de leur réussite ?
Réformer les subventions
Tous les réformateurs qui ont réussi sont parvenus à convaincre la majorité du bien-fondé de leur projet. Le président Jokowi a fait accepter les réformes indonésiennes de 2015 en promettant la gratuité des soins et de l’école en échange d’une essence plus chère. Disposer d’une offre qui parle aux gens change tout.
Mais l’histoire donne à penser que s’en tenir à ces réformes sera difficile. Une étude mondiale sur les prix de l’essence entre 2003 et 2015 a montré que les subventions nettes aux combustibles fossiles augmentaient de 5 % par an.
Trois mesures changeraient beaucoup de choses. La première est le leadership. Joe Biden a commencé son mandat en demandant aux agences fédérales américaines de supprimer les subventions aux combustibles fossiles relevant de leur compétence (même si beaucoup d’autres subsistent). Les autres gouvernements devraient suivre.
Le soutien de la communauté internationale à la réforme des subventions aux combustibles fossiles est dérisoire. Les fonds alloués au plus important programme consacré à la réduction de ces subventions sont 10 000 fois inférieurs aux subventions qu’il cherche à infléchir.
Une approche entièrement nouvelle est nécessaire. Les agences chargées de l’aide aux autres pays, dont le nouveau Foreign and Commonwealth Development Office britannique, doivent reconnaître que la réforme des subventions est fondamentalement un défi politique. Des pays comme le Soudan, le Pakistan, le Liban et la Libye ont besoin d’un appui pour gérer le passage des subventions aux combustibles fossiles à une offre politique efficace de santé universelle, d’éducation gratuite et d’électrification.
Supprimer les subventions aux combustibles fossiles n’est pas une option accessoire dans l’effort de décarbonation de l’économie mondiale : c’est le cœur même de la transition. Mais y rallier largement suppose du leadership politique, de l’innovation en matière de politiques publiques et des financements bien plus importants.
Ce texte est une version actualisée d’un article publié précédemment dans The Conversation. 
