Les Sri-Lankais aiment parfois revendiquer pour leur pays des records peu enviables. Vous aurez sans doute entendu l’affirmation, non sans fierté, que « le Sri Lanka a le taux de suicide le plus élevé au monde ». Heureusement, c’est faux. Mais en voici un, bien réel, dont peu de gens ont conscience : le Sri Lanka détient le record mondial de la plus longue et de la plus forte baisse non prévue des recettes publiques. En un quart de siècle à partir de 1989, le rapport des recettes publiques au PIB a été divisé par deux, de 21 % à 10,4 % (en 2014). Le pays traverse bel et bien une crise des recettes. Ces dernières années, le gouvernement a lourdement coupé dans toutes sortes de dépenses, dont l’éducation. Plus immédiatement, il doit désormais payer des taux d’intérêt plus élevés sur ses emprunts : avec une dette aussi lourde et des recettes aussi faibles, les prêteurs s’inquiètent de sa capacité à rembourser à l’échéance.
Heureusement, le gouvernement actuel a pris plusieurs mesures d’urgence pour tenter de lever davantage de recettes, et certaines ont fonctionné. Sur l’exercice en cours, le rapport des recettes au PIB pourrait remonter à 12,9 %. Cela reste un chiffre extrêmement bas pour un pays à revenu intermédiaire dont l’économie croît vite. Ce n’est pas suffisant. La population vieillit rapidement. D’ici une décennie, un nombre croissant de personnes âgées aura peu d’épargne et aucun moyen de financer ses soins. Si le gouvernement ne lève pas de recettes supplémentaires, il ne pourra pas intervenir pour épargner à ses propres citoyens une vieillesse assez misérable.
Nul n’aura manqué de remarquer que, si le gouvernement a obtenu quelques succès en matière de recettes ces dix-huit derniers mois, cela s’est fait à un coût politique considérable : des reculs rapides et humiliants lorsque des propositions mal préparées se sont heurtées à une forte opposition, et des protestations continues contre celles qui ont été mises en œuvre, comme la hausse de la TVA et les taxes supplémentaires sur les importations de véhicules.
Il n’existe pas de solution facile. L’impôt n’est jamais populaire. Il l’est toutefois moins impopulaire ici que là. Dans certains pays – rarement au Sri Lanka – les électeurs sont prêts à soutenir l’impôt parce qu’ils en comprennent les bénéfices plus larges.
La résistance aux nouveaux impôts est particulièrement forte au Sri Lanka. L’une des raisons tient à la faible tradition de débat public informé sur les politiques de prélèvement comme de dépense. Les électeurs reçoivent peu d’informations fiables sur la façon dont l’État se finance et dépense. Il leur est difficile de juger ce qu’affirme le gouvernement sur la nécessité de nouvelles recettes ou sur la répartition de la charge fiscale. Combien de personnes ont conscience que la baisse des recettes s’explique en grande partie par un allègement de la charge pesant sur les riches, alors qu’elle demeurait sur les pauvres ? Dans le même temps, les dépenses en faveur des programmes qui bénéficient aux plus pauvres n’ont cessé de reculer. Le système budgétaire est devenu très défavorable aux pauvres.
Si les électeurs étaient mieux informés sur l’impôt et les politiques fiscales, ils pourraient devenir plus enclins à soutenir des politiques de recettes progressives. Mais ce ne sont pas seulement les électeurs ordinaires qui ont besoin d’un débat informé. Il en va de même de ceux qui façonnent plus directement la politique fiscale : ministres, parlementaires, responsables politiques et agents du ministère des Finances et des autres ministères économiques. Qui le dit ? Entre autres, les éminents auteurs de la commission d’enquête sur la fiscalité de 1968. Voici leur jugement sur la qualité de la décision fiscale à l’époque :
« Nous croyons que la bonne approche du système fiscal d’un pays est une approche globale, intégrale et interdisciplinaire, où chaque problème est étudié sous de nombreux angles : budgétaire, économique, administratif, social, juridique. Nous n’avons pas vu le système fiscal de Ceylan suivre une telle approche coordonnée. Au contraire, il semble s’être développé pour satisfaire les exigences du moment plutôt que pour servir les objectifs de long terme du gouvernement. Il apparaît aussi avoir été parfois le jouet de groupes de pression, cherchant chacun à atteindre des objectifs épars et souvent contradictoires » (p. 50).
Ils en expliquent la raison :
« Nous pensons que le défaut fondamental tient à l’absence d’une instance centrale de décision en matière fiscale. Le Trésor, qui a jusqu’ici assuré cette fonction en sus de ses nombreuses autres tâches, n’est pas adapté à cette mission. Il n’en a ni le temps, ni le personnel formé, ni l’organisation requise. …. Il nous a été donné de comprendre que la politique fiscale n’est examinée par le Trésor qu’une fois par an, au moment du budget, et encore lors de quelques consultations hâtives avec les chefs de service. …. L’administration des recettes est aujourd’hui laissée à plusieurs départements indépendants dont les activités, bien qu’étroitement liées, ne sont pas coordonnées » (p. 50-51).
La commission formulait deux recommandations pour y remédier. La première était la création d’une direction des recettes, placée sous l’autorité d’un directeur général des recettes, pour coordonner les différents services collecteurs. La seconde était la création d’une commission fiscale permanente, chargée de conseiller en continu le ministre des Finances sur les questions de politique fiscale. Elle serait composée de hauts responsables économiques et de « deux autres membres, sans exclure des membres du public » (p. 57).
Toutes les commissions fiscales qui ont rendu un rapport depuis 1968 ont repris à leur compte une variante de ces propositions de bon sens. Aucun gouvernement ne les a jamais acceptées. La qualité du processus de décision fiscale n’est pas meilleure aujourd’hui qu’en 1968. La différence, c’est que le Sri Lanka connaît désormais une véritable crise des recettes. Il est temps de remettre les propositions de 1968 sur la table. Elles ne résoudront pas la crise à court terme : nommer une commission prend du temps, et il en faudra davantage encore pour que ses travaux influent positivement sur la façon dont les médias traitent les questions fiscales, dont les parlementaires les comprennent et dont les organisations de la société civile s’en emparent. Mais la crise des recettes ne va pas disparaître. Même si le gouvernement parvient à lever durablement assez de recettes supplémentaires pour rassurer les prêteurs sur sa capacité de remboursement, le problème de plus long terme que pose le vieillissement de la population pour la dépense publique demeurera. Et le système fiscal doit devenir plus équitable. Il sera très difficile d’opérer les changements nécessaires sans un minimum de soutien de l’opinion publique et des experts. Un débat informé serait le meilleur moyen de le susciter.
