Comprendre la faible capacité de l’État : la collecte de l’impôt foncier au Pakistan

Cet article repose sur une analyse détaillée de la manière dont les agents de terrain du département des accises et de la fiscalité du gouvernement provincial du Pendjab collectent l’impôt foncier, dont le rendement est très faible. De manière générale, les pratiques et les relations informelles y jouent un rôle majeur. Plus précisément, les agents de terrain disposent d’un large pouvoir discrétionnaire dans les décisions clés d’évaluation de l’impôt foncier ; les revenus supplémentaires qu’ils tirent de leur collusion avec les contribuables servent en partie à employer du personnel d’appui et à couvrir les frais de fonctionnement courants ; et ces agents sont profondément enracinés dans la localité où ils exercent, servant généralement dans un même bureau durant toute leur carrière, monopolisant et manipulant les informations sur l’assiette et sur les performances de collecte dont la hiérarchie aurait besoin pour exercer un contrôle effectif du système. À l’inverse, les cadres supérieurs changent fréquemment d’affectation et ont des horizons temporels courts dans chaque poste, et ils n’ont guère les moyens de suivre et d’évaluer les performances des agents subalternes ni de les sanctionner. Il serait toutefois trompeur d’attribuer principalement les mauvaises performances du système au comportement des agents de collecte. De nombreux éléments indiquent que l’équilibre de bas niveau observé tient en grande partie au désintérêt relatif des différents échelons de gouvernement pour les recettes de l’impôt foncier, et à la priorité qu’ils accordent au maintien des échelons inférieurs dans la dépendance ou l’impuissance. Il existe un potentiel d’amélioration du système, notamment par un recours plus large aux technologies de l’information. À supposer qu’un soutien politique suffisant à la réforme existe en dehors du département, sa mise en oeuvre serait très difficile sans tenir compte de la capacité des agents de terrain à bloquer le changement, ni de la nécessité de négocier ce changement avec eux.