Le moyen le plus fiable, pour une administration fiscale, de savoir comment améliorer le civisme fiscal est de mener des expériences de grande ampleur. La première expérience de ce type sur le continent africain a été menée au Rwanda, en collaboration entre la Rwanda Revenue Authority (RRA), l’ICTD et l’African Tax Administration Forum (ATAF). Elle a produit des résultats importants et contribué à lever 9 millions de dollars de recettes fiscales supplémentaires.
Étude et expérience pilote : ce que l’on a appris sur le civisme fiscal et la progressivité réelle
Avant de lancer l’expérience, les chercheurs ont utilisé les données administratives de la RRA pour conduire une analyse complète du système fiscal rwandais, en quantifiant notamment les probabilités de contrôle, les écarts de civisme fiscal et les charges fiscales, sur lesquels on ne disposait auparavant que de peu d’éléments. Ils ont constaté que les recettes du Rwanda reposent fortement sur de grands contribuables situés à Kigali, que de nombreux contribuables déclarent un revenu nul ou négatif, et que le défaut de conformité est important. En calculant les taux effectifs d’imposition, ils ont aussi montré que le système est moins progressif en pratique que sur le papier. Cela tient à ce que de nombreux petits contribuables choisissent de rester au régime forfaitaire, bien plus simple, plutôt que de passer au régime « réel », plus complexe, qui les imposerait sur leur bénéfice.
L’équipe a ensuite conçu une expérience pilote destinée à recueillir de premiers enseignements et à tester le processus d’envoi des messages. Le pilote cherchait à mesurer l’effet d’une lettre d’information sur la correction volontaire des déclarations. Il portait sur un échantillon de 2 000 contribuables, stratifié par taille, localisation et risque d’évitement et de fraude, réparti aléatoirement entre un groupe de traitement (recevant une lettre) et un groupe témoin (sans lettre). Les lettres, rédigées en anglais, en français et en kinyarwanda, informaient les contribuables du droit fiscal rwandais, qui prévoit des sanctions pouvant atteindre 60 % lorsqu’une sous-déclaration est découverte lors d’un contrôle, mais bien plus faibles (environ 10 %) lorsque le contribuable révise spontanément sa déclaration. Près de 600 lettres personnalisées ont été remises en main propre par les agents de la RRA aux contribuables du groupe de traitement.
Ces lettres se sont révélées efficaces : elles ont accru la conformité volontaire, réduit les révisions à la baisse (un moyen d’éviter ou d’éluder l’impôt) et augmenté la probabilité de révisions à la hausse. C’est particulièrement vrai pour les petits contribuables, plus de cinq fois plus enclins à réviser leur déclaration que ceux du groupe témoin ; et lorsqu’ils le faisaient, leurs révisions étaient supérieures de plus de 200 % à celles du groupe témoin. L’expérience montre que les lettres d’information peuvent être un moyen efficace d’améliorer la conformité, en incitant les contribuables à déclarer des revenus jusque-là omis. Le pilote a aussi révélé des difficultés pratiques de mise en œuvre de ce type d’étude dans le contexte africain, qui ont conduit à des innovations au sein de la RRA : elle a par exemple adopté des systèmes de personnalisation automatique des messages et entièrement numérisé la préparation des courriers.
L’expérience à grande échelle : quels messages fonctionnent le mieux
Fort des enseignements du pilote, le dispositif élargi visait à évaluer l’efficacité de différents messages et modes d’envoi. L’équipe a utilisé neuf traitements, croisant trois messages et trois canaux. Elle a testé un message de dissuasion (mettant en avant sanctions et pénalités), un message sur les bénéfices (montrant à quoi servent les impôts en matière de services publics) et un simple rappel d’échéance. Ces messages ont été envoyés en anglais et en kinyarwanda, par courrier, par courriel ou par SMS. Plus de 13 000 contribuables ont participé à l’étude, pour plus de 11 000 messages envoyés au total.
Les résultats bousculent une partie de la littérature existante : la dissuasion ne semble pas être le moyen le plus efficace d’améliorer la conformité au Rwanda. Si les petits contribuables y restent assez sensibles, leur contribution aux recettes publiques est relativement faible ; et, globalement, les contribuables rwandais réagissent davantage à des messages bienveillants, rappels courtois d’échéances ou explications sur l’importance de l’impôt pour financer les services publics. L’expérience démontre aussi l’efficacité de canaux non traditionnels, courriels et SMS, pour obtenir des hausses substantielles des montants déclarés. L’efficacité de ces canaux moins coûteux, comme celle des stratégies non dissuasives, est une bonne nouvelle pour les pays à faible revenu, où des ressources financières et humaines limitées brident les moyens de contrôle. En témoigne le fait que l’expérience a généré 9 millions de dollars de recettes supplémentaires pour la RRA.
En conduisant ces expériences, l’équipe a repéré des améliorations possibles des procédures administratives, qui rendraient ce type d’intervention plus efficace et plus facile à généraliser à l’avenir. Le projet a par exemple suscité des solutions plus efficaces pour tenir à jour les coordonnées des contribuables et personnaliser automatiquement les communications. Il a aussi conduit la RRA à étendre les fonctionnalités de sa plateforme SMS.
Améliorer les systèmes et renforcer les capacités
La collaboration avec l’ICTD et l’ATAF a en outre renforcé les capacités de recherche de la RRA : par la pratique, en menant l’expérience, mais aussi grâce à des ateliers de formation organisés dans ce cadre sur la conception expérimentale et la rédaction de projets de recherche. L’ICTD a également formé les équipes à l’usage de logiciels statistiques. Le département recherche et planification de la RRA a par ailleurs rédigé un document complémentaire, signé entièrement par ses agents, qui examine plus en détail les réactions des contribuables aux messages reçus.
La RRA et l’ICTD poursuivent leur collaboration sur la base d’un protocole d’accord qui facilitera de nouveaux travaux conjoints et actions de renforcement des capacités. De nouvelles recherches sont déjà en cours sur la TVA et sur l’évaluation des programmes d’éducation des contribuables.
