Lorsque les travaux sur la fiscalité de l’économie numérique ont démarré fin 2018 dans le cadre du projet BEPS de l’OCDE et du G20, un large accord semblait exister sur la nécessité de refondre les règles fiscales internationales pour imposer efficacement des géants du numérique comme Amazon, Google et Facebook. La clé de cette refonte était de proposer des solutions allant au-delà du principe de pleine concurrence, fondement des règles fiscales internationales depuis près d’un siècle. Rien d’étonnant, dès lors, à ce que beaucoup aient vu dans les efforts menés par l’OCDE une avancée majeure. Avançons jusqu’à la fin 2020, échéance que l’OCDE s’était fixée pour parvenir à une solution consensuelle : le processus est toujours en cours et un accord n’est plus attendu qu’à la mi-2021. Que va-t-il se passer ? Que peut-on attendre d’une annonce initialement audacieuse : une vraie refonte des règles existantes, ou plutôt la même chose en un peu différent ?
Si les tentatives de réforme passées donnent une indication – et nous pensons que c’est le cas –, les partisans du maintien des règles existantes opposeront vraisemblablement une résistance à ce qui menace leur position dominante. Dans notre récent article, Rebecca Engebretsen et moi cherchons à comprendre comment les défenseurs du statu quo sont parvenus à s’opposer au changement pendant tant d’années. Beaucoup jugent le régime actuel fondé sur le principe de pleine concurrence défaillant, en raison de ses faiblesses méthodologiques et de la charge qu’il fait peser sur des administrations fiscales déjà sous tension, en particulier dans les pays à faible revenu. Les enseignements de notre article sur les efforts de promotion de méthodes simplifiées de prix de transfert donnent des indices sur la façon dont ces défenseurs réagiront dans le débat actuel.
Ignorer la menace aussi longtemps que possible
Dans le cas des méthodes simplifiées, il a fallu longtemps avant que des approches alternatives soient discutées au niveau international. Lorsque le Brésil et l’Argentine ont commencé à innover, à la fin des années 1990, avec des méthodes simplifiées jugées en rupture avec le consensus international, l’OCDE n’y a guère prêté attention. Faute de menace réellement perçue, on peut s’attendre à ce que les défenseurs ignorent les alternatives. Dans le débat actuel sur l’économie numérique, cette stratégie n’apparaît plus tenable : l’incapacité à imposer les entreprises numériques érode jusqu’à l’assiette des pays de l’OCDE les plus puissants, rendant la nécessité d’agir difficile à ignorer.
Chercher à désamorcer par des réformes placebo
Quand fermer les yeux n’est plus possible, il peut être nécessaire de signaler une ouverture aux préoccupations des opposants. Cela peut passer par ce que nous appelons des solutions passerelles : concéder en apparence quelque chose à la réforme, mais de façon à aligner les vues alternatives, comme les méthodes simplifiées, sans grand changement au bout du compte. Dans le débat actuel sur la numérisation, les occasions de telles réformes placebo semblent nombreuses : permettre l’imposition de bénéfices consolidés dans des pays sans présence physique, mais en veillant à ce que la part soit si ténue qu’elle en devienne insignifiante. Ou encore ajuster les détails techniques de sorte que le taux minimum d’imposition n’ait pas l’effet promis. Du point de vue des défenseurs, ces deux démarches ont pour effet bénéfique d’amalgamer les vues alternatives au statu quo.
Chercher à clore le débat en cooptant les opposants
Si la pratique ancienne du dialogue sur invitation devient intenable, l’introduction de consultations publiques peut constituer une stratégie d’engagement peu coûteuse pour prendre la température du débat tout en gardant la maîtrise du traitement des retours. Dans notre article, nous soutenons que le Cadre inclusif de l’OCDE peut se lire comme une version élaborée de cette stratégie : flatteur pour ceux qui y participent, il masque en réalité le fait que les pays en développement et émergents sont réunis aux conditions de l’OCDE, ce qui rend de fait plus difficile de s’opposer à la vue dominante. Le Cadre inclusif semble encore coopté : l’écart notable entre la première annonce de janvier 2019 sur l’économie numérique et le programme de travail publié début 2020 montre qu’une grande partie de l’élan réformateur initial a été retirée.
Attaquer, attaquer, attaquer
Enfin, si la pression sur le statu quo s’accroît, une escalade peut s’imposer. Dans le cas des méthodes simplifiées de prix de transfert, nous avons observé un ton de plus en plus hostile à l’approche de la révision de 2017 des principes de l’OCDE, certains allant jusqu’à contester la légitimité même de ces méthodes. L’escalade s’est aussi manifestée par une mobilisation accrue : le nombre d’acteurs participant au débat s’est intensifié, souvent du côté des défenseurs, tandis que la position de l’opposition s’affaiblissait. Il y a de bonnes raisons de penser que nous verrons une telle escalade dans la consultation publique qui vient d’être annoncée sur les piliers 1 et 2, ouverte jusqu’en décembre 2020, des pays comme les États-Unis ayant déjà durci l’offensive. Les enjeux sont élevés, l’OCDE approchant lentement d’un accord final.
Dans le cas des méthodes simplifiées de prix de transfert, notre article montre comment les défenseurs ont usé des stratégies ci-dessus pour transformer ce qui avait commencé par un engagement à « simplifier les règles et alléger la charge de conformité pour les administrations comme pour les contribuables » en ce que certains jugent être l’inverse, à savoir des règles plus complexes et plus lourdes. Revenant sur les règles de prix de transfert après les révisions du projet BEPS, Joe Andrus (ancien responsable des prix de transfert à l’OCDE) et Richard Collier (praticien) concluent que le processus est devenu « bien plus complexe », les administrations fiscales devant désormais réunir un « niveau de détail factuel » supérieur pour établir le prix de pleine concurrence. Dans le débat actuel sur la fiscalité du numérique, les défenseurs semblent employer des stratégies similaires pour combattre la réforme. Par rapport au passé, le paysage est toutefois nettement différent : certains pays de l’OCDE mesurent à quel point le maintien des règles existantes les désavantage. Cela suffira-t-il à ébranler les solides fondations des règles fiscales internationales ? L’avenir le dira.
