L’accent mis en 2015 sur le rôle du financement durable à l’appui de la réalisation des objectifs de développement durable (ODD) a marqué une relance des efforts de mobilisation des ressources intérieures (MRI), en particulier dans les pays en développement. Au titre de la cible 17.1 des ODD, les pays se sont engagés à renforcer la MRI grâce à un soutien international aux pays en développement visant notamment à améliorer la collecte de l’impôt. Plus que jamais, l’impact de la Covid-19 a révélé l’urgence d’une fiscalité juste et efficace, capable de financer la réalisation des droits économiques et sociaux des citoyens dans tous les pays. Cet exercice ne doit pas se limiter aux aspects nationaux : il doit aussi interroger la pertinence des normes fiscales internationales pour permettre une administration fiscale efficace.
Les normes fiscales internationales déterminent et structurent depuis longtemps les efforts transfrontaliers visant à prévenir la double imposition, à répartir les droits d’imposition entre pays, à permettre le recouvrement et à limiter la concurrence fiscale. Les normes en question comprennent les conventions fiscales bilatérales, les règles de prix de transfert, l’assistance mutuelle sous toutes ses formes administratives, les mécanismes de règlement des différends, les mécanismes coercitifs destinés à en favoriser l’acceptation, et le cadre de leur application à l’économie numérisée. Tovony Randriamanalina, Martin Hearson et moi-même en dressons un panorama dans notre document de référence pour le Groupe de haut niveau des Nations unies sur la responsabilité, la transparence et l’intégrité financières. Nous y soutenons que le développement historique de ces normes s’est organisé autour des pratiques et des évolutions au sein des pays de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et entre eux, ce qui a conduit à ignorer les besoins propres aux pays en développement. À ce jour, la manière dont les normes fiscales internationales ont été formulées pèse constamment sur la coopération avec les pays en développement.
L’émergence des Nations unies comme lieu de discussion sur l’inadaptation des normes internationales aux besoins des pays en développement a offert une plateforme alternative, renforcée après le sommet d’Addis-Abeba en 2015. Le débat sur les normes fiscales mondiales reste toutefois dominé par l’OCDE et son Cadre inclusif, et les pays ont été incités à se conformer à ses standards par des mesures coercitives, dont, du fait de leur relation symbiotique, la liste des juridictions non coopératives de l’Union européenne. Malgré le développement continu des standards, en particulier via le projet BEPS (érosion de la base d’imposition et transfert de bénéfices) de l’OCDE et du G20, l’insatisfaction persiste quant à la conception et au fonctionnement de certaines normes fiscales et à leur capacité à limiter la concurrence fiscale dommageable. Par exemple :
- Conventions fiscales – de solides arguments montrent que le régime des conventions fiscales est tout à fait inadapté aux pays en développement, généralement importateurs de capitaux.
- Prix de transfert – des critiques pratiques soulignent la difficulté, pour les administrations fiscales, de reconstituer un prix de pleine concurrence face à une multinationale aux chaînes de valeur fortement intégrées.
- Règlement des différends – bien que l’OCDE et l’ONU poursuivent leurs efforts pour renforcer les capacités en matière de procédures amiables, des faiblesses subsistent, et l’expérience des mécanismes de règlement des différends entre investisseurs et États a nourri, parmi les pays en développement, des positions de rejet de l’arbitrage obligatoire.
Il faut désormais envisager des approches nouvelles et dynamiques de transformation des normes fiscales internationales, afin de les rendre plus pertinentes et plus attentives aux besoins des pays en développement. À court terme, beaucoup reste possible dans les structures existantes. Certains pays ont ainsi adopté des règles de prix de transfert alternatives et des mesures unilatérales d’imposition des entreprises fortement numérisées, applicables en parallèle des lignes directrices de l’ONU et de l’OCDE. Porter les enjeux de normes fiscales internationales au niveau politique dans les pays à faible revenu est essentiel. À plus long terme, nous plaidons pour une réévaluation de nombre des paradigmes que les pays de l’OCDE ont élaborés et consolidés, mais qui ne sont pas nécessairement la meilleure option pour les pays en développement. Nous recommandons également d’examiner sérieusement les appels à la création d’un organe fiscal mondial.
