Ce texte est copublié avec l’International Budget Partnership.
Depuis le début de la pandémie de Covid-19, les gouvernements du monde entier ont réagi en augmentant la dépense et en accordant des allégements fiscaux aux ménages et aux entreprises en difficulté, alors même que les recettes reculaient. Cela a inévitablement creusé les déficits et gonflé les dettes publiques. Pour une crise d’une ampleur aussi vaste et incertaine, ces mesures extrêmes sont plus que justifiées.
Ce qui reste incertain, en revanche, c’est ce qui se passera une fois l’urgence sanitaire passée, quand les gouvernements devront ramener les finances publiques sur une trajectoire plus stable et plus soutenable. Choisiront-ils de continuer à garantir un revenu minimum aux personnes en situation de pauvreté et à élargir l’accès aux soins, ou la réponse basculera-t-elle vers une austérité stricte ? La crise peut-elle ouvrir un espace pour une politique budgétaire plus équitable et plus inclusive, qui reconnaisse et traite les inégalités que la pandémie a rendues plus criantes que jamais ?
Les réponses dépendent en partie de la manière dont les gouvernements aborderont la politique fiscale. Dès que le pire de la crise sera passé, il leur faudra lever des recettes supplémentaires. Des propositions sur la façon de le faire de manière plus équitable et plus efficace circulent déjà. Mick Moore et Wilson Prichard, de l’ICTD, ont exposé un programme particulièrement clair et complet, appelant à des réformes fiscales qui traduisent un nouveau contrat budgétaire, évitent une aggravation des inégalités et contribuent à répondre à d’autres problèmes de société, comme le changement climatique. Selon eux, la crise est l’occasion de promouvoir une transformation plus profonde de la manière dont les États lèvent leurs recettes.
Le véritable défi consiste à comprendre comment surmonter au mieux l’opposition politique qui accompagne généralement les réformes de grande ampleur vers des systèmes fiscaux plus progressifs et plus équitables. Dans de nombreux pays, les élites politiques et économiques résisteront vraisemblablement à des impôts nouveaux ou accrus sur le patrimoine, tandis que les entreprises et les particuliers très fortunés useront de diverses tactiques, dont la pression politique, pour maintenir leur impôt à un niveau bas. Dans l’immédiat après-crise, le ciblage des particuliers et des entreprises fortunés pourrait se heurter à une résistance politique particulière, ces groupes invoquant leurs pertes économiques récentes pour justifier leur incapacité ou leur refus de payer. Dans le même temps, une pression accrue sur les recettes risque simplement de conduire à prélever davantage sur les moins influents politiquement et les plus vulnérables, dont les personnes et les entreprises du secteur informel.
Si nous voulons réellement promouvoir une fiscalité plus équitable et plus progressive dans les stratégies de relance post-Covid, il faut réfléchir dès maintenant à la façon de bâtir les coalitions capables de pousser les gouvernements à faire de meilleurs choix et de résister à l’opposition inévitable.
Comment des coalitions menées par la société civile peuvent-elles soutenir des réformes fiscales politiquement difficiles ?
À quoi ces coalitions pourraient-elles ressembler ? Et quel rôle les citoyens et les organisations de la société civile (OSC) peuvent-ils y jouer ? Un projet en cours à la nouvelle Tax Equity Initiative de l’International Budget Partnership étudie les engagements réussis de la société civile dans la réforme fiscale à travers le monde. Ces études de cas ne seront finalisées que plus tard dans l’année, mais l’IBP a récemment réuni chercheurs et OSC pour discuter des résultats préliminaires et des thèmes et enseignements transversaux.
Les huit cas étudiés suggèrent au moins quatre manières dont des coalitions menées par la société civile peuvent faire évoluer la perception de l’impôt et déplacer le curseur politique :
- Les coalitions qui réussissent dépassent souvent les cercles habituels pour réunir un large éventail d’acteurs favorables à des réformes précises. Ainsi, une partie du monde des affaires a soutenu des réformes fiscales au Vietnam, au Guatemala et en Ouganda. Dans ce dernier, acteurs citoyens et commerçants de l’argent mobile se sont ligués contre de nouvelles taxes sur les transferts d’argent mobile, qui auraient surtout pénalisé les personnes en situation de pauvreté. Aux États-Unis, les syndicats ont été décisifs dans la réussite, totale ou partielle, des « impôts sur les millionnaires » (en général des surtaxes sur les hauts revenus) au niveau des États. Les OSC doivent donc comprendre les intérêts des différents groupes, la façon dont ils peuvent converger en faveur de réformes progressives, et la manière de construire un discours qui réunisse ces groupes en une coalition efficace.
- Promouvoir un récit reliant l’impôt aux services qu’il finance peut se révéler efficace pour susciter l’adhésion du public. Aux Philippines, un large soutien aux « taxes sur le péché », c’est-à-dire sur le tabac et l’alcool, a été possible parce que la réforme a été présentée comme un enjeu de santé, et pas seulement budgétaire, les recettes étant affectées aux dépenses de santé publique. De même, aux États-Unis, présenter les hausses d’impôt au regard des services d’éducation et d’infrastructure qu’elles financeraient a été décisif pour l’adhésion populaire. Après la Covid-19, affecter de nouvelles recettes à la santé, à la sécurité alimentaire ou à d’autres priorités de relance pourrait être une stratégie particulièrement efficace pour obtenir un large soutien initial.
- Les appels à l’équité et à la justice peuvent aussi favoriser le soutien aux réformes progressives. Les acteurs citoyens ont intérêt à mieux comprendre comment les gens conçoivent la justice, par des enquêtes et des groupes de discussion là où c’est possible. Cette meilleure compréhension des perceptions et des attentes peut nourrir et renforcer les campagnes de pression. Ainsi, lorsque des organisations de la société civile ont contraint l’administration fiscale mexicaine à publier le détail des bénéficiaires d’amnisties fiscales, les données ont montré que des célébrités et de grandes entreprises recevaient de généreux allégements sans besoin manifeste. Le tollé public a créé une pression politique qui a fini par conduire le gouvernement à y mettre fin. En France, le contraste entre la baisse des impôts des élites urbaines aisées et leur hausse pour les classes populaires rurales a nourri un sentiment d’injustice qui a alimenté le soutien initial au mouvement des Gilets jaunes.
- Les coalitions doivent être prêtes à saisir les occasions politiques lorsqu’elles se présentent. Lorsqu’un scandale de corruption au sein de l’administration fiscale a secoué le Guatemala et conduit à la destitution et à l’arrestation du président et de la vice-présidente, un think tank régional, l’Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI), a immédiatement appelé à une refonte de l’administration fiscale et obtenu le soutien tant des organisations patronales que des groupes paysans. L’ICEFI a proposé une feuille de route qui a débouché sur une loi renforçant la transparence et la redevabilité de la Superintendencia de Administración Tributaria. Au Kenya, une nouvelle Constitution progressiste a donné à Tax Justice Network Africa (TJNA), coalition régionale africaine, l’occasion de contester une convention de double imposition signée avec Maurice, et d’obtenir finalement son annulation par les tribunaux. Bien que le gouvernement ait ensuite négocié un traité similaire, TJNA a établi un précédent : les acteurs citoyens ont qualité pour contester en justice des décisions de politique fiscale, ce qui ouvre la voie à un examen plus attentif des accords à venir en Afrique.
Il est clair que la société civile a un rôle décisif à jouer, à la fois pour plaider en faveur de systèmes fiscaux plus équitables et pour renforcer la participation des contribuables à l’appui de ce plaidoyer. Pour aboutir, après la crise, à des systèmes fiscaux plus équitables, traduisant un déplacement des termes du contrat social et budgétaire, c’est maintenant qu’il faut bâtir de larges coalitions en faveur de réformes progressives. Sans quoi une grande occasion de transformer la manière dont les États lèvent l’impôt et l’utilisent pour réduire les inégalités risque d’être manquée.
L’ICTD cherche actuellement à soutenir des recherches sur la société civile et la fiscalité. Voir notre appel à propositions ici.
