La fiscalité est importante pour le développement, non seulement parce que l’impôt finance les services publics et les infrastructures, mais parce qu’il constitue un lien de redevabilité déterminant entre les gouvernements et les citoyens.
Les titres de presse et les conclusions de rapports nous répètent qu’un problème majeur maintenant les pays pauvres dans la pauvreté est que de grandes entreprises usent de techniques habiles pour échapper à leur juste part d’impôt :
- « Ce que les pays en développement perdent chaque année à cause des acrobaties fiscales des grandes entreprises représente près d’une fois et demie ce qu’ils reçoivent au titre de l’aide. D’un côté, des gouvernements relativement riches distribuent de l’aide ; de l’autre, les multinationales s’emploient à retirer de ces pays tout ce qu’elles peuvent. » (Christian Aid)
- « Si les multinationales étaient imposées équitablement, les pays en développement pourraient lever 242 milliards de dollars supplémentaires pour lutter contre les inégalités. » (Oxfam)
- « Les pays en développement ont perdu 5 860 milliards de dollars en flux financiers illicites entre 2001 et 2010 et […] les abus fiscaux des entreprises, comme les prix de transfert abusifs, représentaient 80 % de ces sorties. » (International Bar Association)
- « [Les pays en développement] perdent entre 660 et 870 milliards d’euros par an du fait des flux financiers illicites, principalement sous forme de fraude fiscale des multinationales » (Eurodad)
- « Les entreprises qui esquivent l’impôt privent les pays les plus pauvres du monde de milliards de dollars qui pourraient servir à nourrir leur population » (campagne IF)
Le message est choquant, mais il est aussi séduisant en ce qu’il désigne des coupables familiers, satisfaisants et commodément accessibles au sous-développement.
C’est un argument d’une force morale indéniable mais, surtout, il promet que quelques interventions internationales relativement simples pourraient libérer d’immenses flux de recettes pour les gouvernements des pays les plus pauvres. Des organisations de développement respectées nous disent que mettre fin à cet évitement fiscal international libérerait des ressources d’une ampleur suffisante pour résoudre les défis les plus urgents du développement :
- La campagne IF estimait que l’évitement fiscal des entreprises coûte environ 70 milliards de livres par an aux pays en développement, de quoi sauver chaque année la vie de 85 000 enfants de moins de cinq ans dans les pays les plus pauvres.
- ActionAid affirmait que les pertes fiscales récupérées en Afrique suffiraient à assurer l’éducation primaire et la couverture santé universelles, avec assez d’argent restant pour rénover tout le réseau routier africain
- ONE affirmait que jusqu’à 3,6 millions de décès pourraient être évités chaque année dans les pays les plus pauvres si l’évitement fiscal lié à la fausse facturation commerciale était traité.
- Christian Aid affirmait que l’évitement fiscal coûte la vie à 1 000 enfants par jour.
Qui pourrait contester ces chiffres ?
Comme le souligne Christian Aid, si vous le faites, vous risquez de paraître vouloir détourner l’attention du consensus sur l’esquive fiscale et les pays en développement. Et l’on supposera sans doute que vous êtes un apologiste à la solde de la grande évasion fiscale.
Il n’empêche : ne pas regarder de près les données expose ceux qui se préoccupent de fiscalité et de développement à véhiculer des malentendus, à fausser leurs propres priorités, à manquer des occasions de dialogue constructif et, au bout du compte, à plaider pour de mauvaises politiques. Il vaut donc la peine de prendre les données au sérieux, et pas seulement de les utiliser comme décoration.
Que trouve-t-on, si l’on remonte des titres aux notes de bas de page et aux tableaux de données des grands rapports sur « l’esquive fiscale et le développement » ?
Des erreurs simples
D’abord, un nombre inquiétant de rapports affirmant que les gouvernements des pays pauvres pourraient tirer un immense « trésor de guerre du développement » de la lutte contre l’évitement fiscal reposent sur des erreurs ou des malentendus élémentaires. L’un des plus courants consiste à interpréter des estimations de milliers de milliards de dollars de flux illicites bruts comme représentant une perte de recettes fiscales.
Ces estimations proviennent de l’organisation Global Financial Integrity (GFI), qui précise que les flux illicites sont des « mouvements illégaux d’argent ou de capitaux d’un pays à un autre ». Une partie est motivée par l’évitement ou la fraude fiscale, mais les pertes potentielles de recettes publiques sont d’un ordre de grandeur inférieur aux sommes en jeu.
Une grande part des estimations de GFI porte sur la fausse facturation commerciale, dont l’organisation explique qu’elle n’est pas la même chose que les prix de transfert abusifs (point central des débats fiscaux actuels, dont le processus BEPS de l’OCDE). Beaucoup d’organisations confondent pourtant les deux.
Eurodad (réseau de 47 ONG) écrit ainsi : « En Europe, la perte de revenus due à la fraude et à l’évitement fiscaux est estimée à environ 1 000 milliards d’euros par an. Pour les pays en développement, des estimations prudentes indiquent qu’ils perdent chacun entre 660 et 870 milliards d’euros du fait des flux financiers illicites, principalement sous forme de fraude fiscale des multinationales. » Les chiffres de 660 et 870 viennent de GFI et relèvent d’un contresens.
À propos des prix de transfert, Kevin Watkins, directeur exécutif de l’Overseas Development Institute, écrit : « Selon une estimation, sans doute prudente, l’Afrique subsaharienne perdait 34 milliards de dollars par an entre 2008 et 2010. Soit environ 3 % du PIB, ou près d’un cinquième des recettes publiques. … Réduire ces pertes pourrait financer les investissements nécessaires pour scolariser des millions d’enfants, élargir l’accès aux soins et fournir de l’eau potable, et réduire aussi la dépendance à l’aide. » Là encore, c’est un contresens sur les chiffres de GFI.
Watkins était l’auteur principal du rapport 2013 de l’Africa Progress Panel, qui affirme que « une seule technique de fraude fiscale, la fausse facturation commerciale, coûte à l’Afrique quelque 38,4 milliards de dollars par an, plus que ce que le continent reçoit en aide internationale ou en investissement direct étranger ». Ce chiffre, repris par Kofi Annan, a été largement cité dans les médias et par des ONG, dont Oxfam et ActionAid.
Plus récemment, un groupe d’universitaires éminents a appelé l’ONU à « mettre fin à la perte de milliers de milliards de dollars du fait des abus fiscaux », en s’appuyant sur les chiffres bruts de GFI.
Dans d’autres cas, les erreurs sont plus complexes, comme lorsque Christian Aid a extrapolé 1 milliard de dollars de PIB perdu pour la Zambie à partir du prix déclaré d’une seule boîte à chaussures de minerai de cuivre exportée depuis la Suisse. Ces erreurs sont rarement corrigées et survivent comme des « faits zombies ».
« Corporate » ne veut pas dire ce que vous croyez
De même que les célébrités en visite dans des camps de réfugiés attirent l’attention des médias là où les humanitaires locaux n’y parviennent pas, les accusations d’esquive fiscale visant de grandes multinationales font davantage de titres que les efforts d’amélioration de l’administration fiscale locale ordinaire.
Une erreur courante et tentante consiste donc à attribuer aux multinationales toute estimation générale portant sur « l’impôt sur les sociétés » (c’est-à-dire l’impôt dû par les entreprises constituées en société, quelle que soit leur taille). Ainsi, les pertes fiscales estimées associées aux flux illicites de GFI, même correctement citées, sont souvent attribuées à tort aux multinationales (et aux prix de transfert).
Autre chiffre affublé de l’étiquette « par les multinationales » : l’estimation récente d’ActionAid selon laquelle les pays en développement pourraient lever 104 milliards de dollars en comblant l’écart lié à la fraude et à l’évitement et en collectant 20 % d’impôt sur les sociétés de plus qu’aujourd’hui. Ce chiffre général a été interprété par Oxfam comme « le montant d’impôt impayé dû par les multinationales ». Les 160 milliards de dollars initiaux de Christian Aid sont eux aussi une estimation large de l’esquive fiscale (fondée sur un simple pourcentage appliqué à l’ensemble des échanges) à laquelle l’étiquette « par les multinationales » est ajoutée presque par réflexe.
La distinction compte, car il faut des politiques différentes selon que l’écart fiscal concerne quelques grandes multinationales ou de nombreuses petites entreprises, les prix de transfert ou la fausse facturation.
Dans certains cas, l’information qui permettrait de comprendre le poids relatif des recettes tirées des entreprises nationales par rapport aux multinationales est minimisée. Le rapport 2013 de Christian Aid, « Multinational Corporations and the Profit Shifting Lure of Tax Havens », constate, de manière peut-être surprenante, que parmi les 9 000 entreprises opérant en Inde dont il a examiné les comptes publiés, ce sont les entreprises nationales qui affichaient les taux d’imposition moyens les plus faibles (il faut lire le rapport très attentivement pour s’en apercevoir).
Des « killer facts » ?
Plus préoccupante encore que de simples erreurs, et que la focalisation sur les aspects les plus vendeurs, est la surestimation constante et systématique des effets potentiels, pour le développement, des politiques de lutte contre l’évitement fiscal.
Les différentes méthodes d’estimation de l’écart fiscal des entreprises dans les pays en développement appliquent une formule à un flux financier existant (PIB, commerce, recettes fiscales) pour produire un indicateur des gains potentiels d’un changement de politique. Certaines recourent à une règle simple (les États pourraient accroître leurs recettes de 20 %, ils renoncent à 0,6 % du PIB en allègements, 7 % du commerce est mal facturé…), d’autres à des calculs plus complexes. Mais dans tous les cas, les recettes nouvelles potentielles sont appréciées à partir de l’activité économique actuellement mesurée, d’une nature ou d’une autre.
Autrement dit, les grands chiffres sont produits par les grandes économies : Chine, Mexique, Russie, Inde, Malaisie, Afrique du Sud, Indonésie, Pologne, Arabie saoudite. Or on donne souvent l’impression, par des photographies et des études de cas, que cet argent concerne essentiellement les pays les plus pauvres.
Si de nombreux pays à revenu intermédiaire connaissent une pauvreté importante, et si tout pays a besoin de recettes publiques intérieures durables, il serait extrêmement improbable que d’importantes recettes levées dans les économies émergentes d’Asie, d’Europe et du Moyen-Orient soient dépensées via les budgets publics des pays les moins avancés d’Afrique ou d’ailleurs.
C’est pourtant exactement ce que supposent souvent les calculs censés illustrer l’impact des mesures de transparence fiscale sur le développement. Les estimations d’écart fiscal sont couramment converties en titres tels que le nombre de salaires de sages-femmes africaines finançables ou de « vies sauvées » dans les pays à faible revenu. On utilise ainsi des nombres d’enfants morts comme unité de mesure de grosses sommes d’argent, à la manière dont « une surface grande comme le pays de Galles » sert à parler de déforestation.
Ainsi, un rapport récent de ONE destiné au G8 de cette année [correction : G20] affirme que s’attaquer à la fausse facturation dégagerait facilement les 28 milliards de dollars nécessaires pour éviter 3,6 millions de décès d’enfants et de nourrissons par an dans les pays à faible revenu. Or leurs chiffres, qu’ils m’ont aimablement transmis, montrent que seuls 1,3 milliard de ces recettes supplémentaires seraient levés dans les pays à faible revenu. 95 % des « vies sauvées » ne surviendraient donc que dans l’hypothèse improbable où les pays à revenu intermédiaire supérieur et élevé transféreraient leurs gains fiscaux aux plus pauvres (étape que le rapport ne mentionne pas).
Je trouve cela choquant. Quand des organisations de développement respectées affirment qu’une politique qu’elles défendent peut sauver des vies dans les pays les plus pauvres, nous supposons qu’elles parlent de vies réelles, non de vies hypothétiques dans un monde où les recettes fiscales russes et les budgets de santé malawites seraient parfaitement fongibles.
ONE n’est pas la seule à procéder ainsi : d’autres « killer facts » sur l’impact de l’évitement fiscal reposent sur la même hypothèse implicite, selon laquelle des dollars levés dans des pays en développement plus riches peuvent être dépensés dans des pays plus pauvres (certains rapports, comme « Death and Taxes » de Christian Aid, recourent à des régressions plus complexes, mais sans contrôler des facteurs de confusion évidents comme le PIB).
Perdre plus qu’ils ne reçoivent en aide ?
Le « killer fact » le plus connu et le plus utilisé est que les pays en développement perdent plus du fait de l’évitement fiscal qu’ils ne reçoivent en aide (trois fois plus est un chiffre courant, venu de l’OCDE, sans que personne ne sache comment il a été calculé) ; d’autres avancent une ou deux fois plus.
Mais ces agrégats reposent sur les mêmes hypothèses de fongibilité que les exemples précédents. Ce que les estimations semblent indiquer, c’est qu’en général de grandes économies à croissance rapide perdent plus à cause de l’évitement fiscal international que de petits pays pauvres ne reçoivent en aide. Cela ne nous apprend pas grand-chose sur la portée de ces chiffres pour l’un ou l’autre groupe.
Les flux illicites bruts sont eux aussi souvent comparés à l’aide (globalement estimés à dix fois l’aide). Si les endiguer peut présenter d’autres bénéfices pour le développement, ces sommes ne doivent pas être assimilées à de l’aide ou à des recettes fiscales pour financer services publics et infrastructures.
Y a-t-il vraiment un trésor du développement ?
Les spécialistes s’accordent à dire que les pays en développement ont un potentiel significatif d’augmentation de leurs recettes, qu’une partie tient aux multinationales et aux règles internationales, et une autre au recouvrement intérieur. Mais la confiance dans les chiffres avancés est faible.
Si les estimations actuelles sont ce que nous avons de mieux, encore faut-il les communiquer clairement. Une chose apparaît nettement une fois ôtée la mise en scène des « killer facts » : les estimations couramment employées ne représentent tout simplement pas tant d’argent que cela. Des chiffres mondiaux en milliards sont difficiles à saisir, mais on peut honnêtement et clairement s’efforcer de les ramener à l’échelle de chaque pays. D’après les données que ONE m’a transmises (qui utilisent les taux d’imposition nationaux de PwC pour estimer les pertes associées aux flux illicites de GFI), il apparaît que dans la plupart des pays où l’aide représente une part importante du budget public, les pertes fiscales liées au commerce avoisinent 15 % ou moins de l’aide reçue. Ce n’est pas rien, mais ce ne sont pas les montants providentiels qu’on nous fait imaginer.
Ramené au niveau individuel (d’après les données de ONE et mes propres calculs), le Bangladesh pourrait lever 2,77 dollars d’impôt supplémentaire par habitant, l’Éthiopie 6,81, l’Inde 9,31 et la Chine 4,14. Des dollars ; des dollars à l’unité. Par personne. Par an.
Vérité et réconciliation
Rien de tout cela ne signifie que les multinationales sont hors de cause, ni que la fiscalité n’importe pas pour le développement. Elle importe, en particulier à mesure que les économies croissent.
Il existe de grandes sources de rente ponctuelles, au premier rang desquelles les concessions minières, pétrolières et gazières, et un travail urgent reste à faire sur la transparence des recettes et sur la manière de négocier des accords public-privé propices à un développement durable. Il y a de solides raisons pour que les États renforcent leurs propres systèmes fiscaux et soient plus transparents sur les recettes, les budgets et les dépenses. Des enjeux clairs existent quant à l’actualisation des règles fiscales internationales pour le XXIe siècle. Et il faut des dispositifs efficaces et praticables au niveau international pour empêcher la fraude fiscale, le blanchiment et la dissimulation du produit de la corruption. Surtout, il faut une croissance économique soutenue et durable dans les économies en développement et émergentes. Beaucoup des organisations à l’origine de ces chiffres étranges et mal compris mènent aussi un travail précieux dans ces domaines.
Mais le diable est dans les détails. Le public et la société civile doivent participer aux évolutions en cours sur la réforme fiscale et la politique économique : cela ne doit pas être laissé aux seuls « experts » comme l’OCDE et le FMI (même si leur attention aux questions de fiscalité et de développement est bienvenue), ni aux lobbys d’entreprise. Mais nous ne pouvons pas nous saisir utilement de questions complexes, ni demander des comptes aux puissants, si les organisations qui nous y aident laissent des inexactitudes et des affirmations exagérées miner la compréhension, au niveau international, national ou en leur propre sein.
Communiquer de manière ambiguë, défendre l’usage persistant d’estimations périmées, les laisser mal comprendre et les habiller de calculs d’impact qui passent de l’héroïque à l’invraisemblable : tout cela renforce l’impression qu’un immense trésor du développement est associé à l’évitement fiscal. Mais cela n’aide en rien à comprendre quels pourraient être les gains réels d’un changement de politique.
Pire, cette addiction générale aux chiffres nuit aux organisations elles-mêmes : elle sape leur intégrité interne, leur compréhension des enjeux et, au bout du compte, la confiance que nous leur accordons.
Des signes positifs laissent espérer l’émergence d’une nouvelle génération d’analyses et d’un débat public informé. La Financial Transparency Coalition réunit de nombreuses organisations de la société civile travaillant sur l’évitement fiscal et les flux illicites et offre un espace pour construire et partager les connaissances, et éventuellement se tenir mutuellement comptables et empêcher la propagation des malentendus. L’ensemble des ONG (et des bailleurs) travaillant sur fiscalité et développement s’élargit à celles qui œuvrent pour la transparence et la redevabilité, attachées à s’appliquer à elles-mêmes leurs propres exigences d’ouverture. Des organisations dotées de vraies capacités de recherche, comme le Center for Global Development et le CHR Michelsen Institute, et des institutions universitaires comme l’International Centre for Tax and Development et l’Oxford University Centre for Business Taxation, apportent une rigueur académique. Les professionnels de la fiscalité et leurs organisations sont de plus en plus disposés à contribuer à des débats constructifs et à une collaboration technique.
D’expérience, alors que toute critique des chiffres de l’esquive fiscale était historiquement réfutée et rejetée, des organisations comme Oxfam et ActionAid se montrent plus disposées à revoir des affirmations manifestement erronées. Et lorsque j’ai récemment signalé à Alex Cobham et Owen Barder, au Center for Global Development, qu’ils avançaient des affirmations vraiment étranges sur la fausse facturation du cuivre par les négociants suisses, ils ont pris mes objections au sérieux et travaillent désormais à réviser le rapport.
Les erreurs et contresens que je viens d’exposer ne sont pas de simples coquilles : ils semblent indiquer que quelque chose ne fonctionne pas dans l’apprentissage et la redevabilité de ces organisations. Un dispositif aussi simple qu’un groupe multisectoriel de relecture par les pairs élèverait considérablement le niveau de compréhension et de débat.
Certains soutiennent que, sans l’attention obtenue grâce à la promesse démesurée de milliers de milliards de dollars et de millions de vies sauvées, rien de tout cet intérêt n’aurait vu le jour. C’est peut-être vrai. Mais je crois que des chiffres trompeurs et mal compris sont devenus un obstacle à un dialogue constructif entre ONG, monde académique, entreprises et professionnels de la fiscalité, et à l’élaboration d’analyses et de solutions plus solides.
Il faut cesser de faire comme s’il existait, caché dans la boîte de Pandore des données fiscales, un immense trésor du développement pour les pays les plus pauvres. Rien n’excuse de continuer à sensationnaliser les chiffres ou de laisser des erreurs sans correction, et tout invite à construire un langage et une compréhension communs des données afin de permettre un dialogue constructif.
Selon la légende, après que Pandore eut ouvert la boîte et que tous les maux s’en furent échappés, ce qui restait au fond était l’espérance. L’espérance de la démocratie, c’est que gouvernements, entreprises, citoyens et leurs organisations puissent négocier pour bâtir des institutions et des systèmes propices à des sociétés plus saines et plus prospères. Je crois qu’ils sont mieux servis s’ils disposent de la meilleure information pour les guider.
